事業單位預算管理績效評價問題研究
——以證券監管類事業單位為例

安菁菁 中國證券監督管理委員會天津監管局

事業單位預算管理績效評價問題研究
——以證券監管類事業單位為例

安菁菁 中國證券監督管理委員會天津監管局

隨著經濟的不斷發展，我國預算管理工作也進行了諸多改革。但是，我國在預算管理績效評價方面還存在很多不足，包括：預算績效評價目標不明確，評價指標設置不全面，評價監督體系不完善等問題。本文提出設置多層次預算評價目標、完善預算評價指標體系等建議。同時，本文以證券監管類事業單位為例，闡述如何構建合理的預算績效評價體系。

預算績效評價 評價指標體系 預算監督機制

隨著我國的經濟的不斷發展和我國財政體制的不斷完善，預算管理工作也進行了諸多改革。特別是1994年《中華人民共和國預算法》的頒布，開啟了我國預算管理工作的新紀元。伴隨著預算管理工作的不斷深化，財政部又出臺了《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》、《預算評價共性指標體系框架》等與預算管理相關的制度。但是，事業單位在預算管理工作，尤其是預算管理績效評價工作方面，還存在諸多不足，不能滿足預算管理發展的需要，還需要改進和強化。

一、我國預算管理改革歷程

1994年，我國頒布了《中華人民共和國預算法》（以下簡稱“預算法”），對預算編制、預算審查、批準、執行和調整等方面做出了明確要求，為預算績效評價的開展提供了基礎。2005年，財政部出臺了《中央部分預算支出績效考評管理辦法（試行）》，旨在貫徹十六屆三中全會關于“建立預算績效評價體系”的精神，提高預算資金的使用效率。2012年，財政部出臺了《預算績效管理工作規劃（2012-2015）》、《預算評價共性指標體系框架》以及《部門支出管理績效綜合評價方案》等一系列與預算績效評價相關的文件。這些文件進一步明確了預算評價的目標和方法，構建了預算績效評價的共性指標體系。但是評價范圍不夠細化，尤其是對事業單位預算績效評價，缺乏針對性。

二、我國預算績效評價存在的問題

（一）預算績效評價目標不明確

目前，事業單位績效評價體系中既有基本支出的評價目標、也有項目支出的評價目標；既有年度評價目標、也有季度等中短期評價目標。雖然預算績效評價框架中設置了各種目標，但是評價仍然停留在資金流向、資金使用進度以及合規性等方面，缺乏對預算執行所帶來的經濟利益、社會效益等方面的評價。

（二）預算績效評價指標設置不全面

我國事業單位預算績效評價體系中評價指標存在定量多、定性少；財務評價指標多、業務評價指標少；效果指標評價多、效益指標評價少；評價指標過于籠統，缺乏行業的針對性等問題。財政部2013年頒布了《財政預算績效評價共性指標體系框架》（以下簡稱“框架”），從“框架”設置的指標可以看出：我國預算績效評價指標還處于宏觀層面的評價，著重于民生、稅收、GDP、人均可支配收入等經濟指標，而后也沒有針對各類事業單位出臺更為具體的評價指標，缺乏針對性和可操作性。同時，著重于財務指標，忽視業務指標，重量而不重質。

（三）預算績效評價監督體系不完善

對事業單位內部而言，目前的預算績效評價缺乏監督，沒有專門的監督機制，績效評價多為事后評價，流于形式，缺乏實用性。對于事業單位外部而言，事業單位預算績效評價公眾參與度較低，僅有“三公經費”支出等少量指標對外公布，接受社會監督。事業單位的業務經費，執法效果、帶來的社會效益等方面信息都沒有對外公布。所以，事業單位績效評價還需要增加公開和透明度，及時接受社會監督。

三、提高預算績效評價工作的建議

（一）設立多層次的預算評價目標

事業單位預算績效評價目標應該從時間和空間兩個方面來設定，構成多層次評價目標體系。首先，事業單位預算績效評價目標應該從時間上劃分梯度，既有3-5年的中長期評價目標，也有當年的短期評價目標。長期評價目標適用于基礎項目建設，大型項目實施，專題檢查，執法辦案等具有延續性的項目預算評價；短期評價目標適用于財務管理，資源利用，信息系統維護，日常現場檢查等適合年度考核的項目。其中，短期評價目標還應該細化為半年度評價，用于評價財務管理和資源利用等支出的績效，便于及時調整預算，避免資源浪費。

（二）完善預算評價指標體系

合理恰當的預算評價指標對事業單位預算績效評價至關重要。事業單位預算績效評價指標首先應具有相關性。事業單位形式多樣，事業單位預算績效評價指標必須具有針對性。事業單位預算績效評價指標還應該具有合理性，合理的評價指標才能進行有效評價。在評價指標的具體設置上，應該采取定量指標和定性指標相結合的方式，全面評價事業單位預算績效。例如：事業單位的定量指標可以包括：“三公”經費支出、預算執行偏差率等經濟型指標；定性指標可以包括：社會貢獻率、公眾滿意度、公眾排名等質量型指標。

（三）通過建立預算監督機制減少信息不對稱

在信息不對稱的情況下，會產生預算松弛。但隨著信息的公開，外界會更多地了解預算的信息，預算制定者和執行者會面臨更大的壓力，這樣會降低預算松弛。也就是說，預算信息越透明，預算的編制和執行效率越高。所以，提高預算信息的透明度，增加公眾的參與程度，建立預算監督機制，可以有效地降低預算執行偏差，提高預算評價效率。

四、構建證券監管類事業單位預算評價體系

證券監管類事業單位主要包括中國證券監督管理委員會及其下屬機構，日常職能主要是資本市場稽查執法辦案、專題檢查、現場檢查、投資者教育、市場信息維護等，保障資本市場有序運行，保護投資者權益。預算來源依靠財政撥款，支出分為基本支出和項目支出。基本支出主要包括人員經費和公用經費；項目支出主要包括執法辦案支出、監管監測支出、投資者教育、信息系統維護等支出。證券監管類事業單位擔負著維護資本市場運行，保護投資者權益的重任，如何構建有效的預算評價體系，正確評價財政資金使用效率和帶來的社會效益是十分重要的。

（一）設立多層次預算績效評價目標

評價指標維度方面，基本支出的評價目標包括：合理合規利用資金，有效進行資產管理，預算編制準確、報送及時，預算執行進度均衡等目標。項目支出的評價目標主要包括：有效組織人員完成資本市場重大案件調查，有力打擊違法違規行為；完成證券類公司日常檢查，保護投資者權益；開展投資者保護宣傳教育；完成監管系統運行維護，保障系統安全、可靠運行。

（二）設置合理的預算績效評價指標

評價指標設置方面，以財政部《財政部預算績效評價共性指標體系框架》為指導，通過財務預算、資產管理、主體業務和社會績效等角度設置指標，多維度評價預算績效。基本支出的評價指標以財務指標為主，主要包括：人員經費保障率、公用經費保障率、“三公經費”控制率、支出完成率、支出均衡率以及資金結轉率等指標；項目評價的指標以業務指標為主，主要包括：案件查處數量、案件查處率、移交公安案件數量、檢查機構數量、檢查整改問題數、后續整改率、投資風險宣傳次數、投資者滿意度、系統運維成本等指標。

（三）通過模型檢驗修正評價指標

目前，證券監管類事業單位績效評價主要通過對被評價單位打分排名來實現，所以上級單位評價指標設置的有效性至關重要。上級單位可以通過模型來檢驗并修正評價指標。例如，A單位有40家下屬單位，并設有評價指標a和評價指標b。A單位可以將評價出的分數區間賦值，并結合對應的下屬單位數，繪制離散模型，通過模型觀察離散程度，檢驗評價指標a的有效性。如果模型的離散程度較大，則應該考慮修正或摒棄該指標，以提高評價系統的效用。

（四）增加預算信息公開透明度

證券監管類事業單位除“三公經費”支出需要每年對外公開外，僅有“收支預算總表”和“財政撥款支出預算表”向社會公開。這些指標不但過于籠統，而且只注重資金投入指標的公開，缺乏對執法效果、社會滿意度等產出指標評價結果的公開。證券監管類事業單位還應該繼續增加績效評價結果的透明度，主動及時公開，接受社會監督，進行“參與式”預算，減少信息不對稱，提高預算績效評價的有效性。

我國事業單位，尤其是證券監管類事業單位還需要構建更有針對性的預算績效評價體系，通過設立多層次的評價目標、設置合理的評價指標、增加預算評價結果公開程度等方式提高預算績效評價質量，以便更有效地利用資金，服務資本市場。

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