具有區(qū)域特征的脫貧攻堅長效機制

虞洪　駱希　王薔

通江縣地處秦巴山連片扶貧開發(fā)核心區(qū)域，是集“老、山、邊、窮”于一體的國家扶貧開發(fā)工作重點縣。在脫貧攻堅新形勢下，通江縣構(gòu)建具有區(qū)域特征的脫貧攻堅長效機制，在推進貧困群眾脫貧解困上取得顯著成效。一是特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，2016年全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)值同比增長4.8%。二是居住條件得到有效改善，疊加實施易地扶貧搬遷、地質(zhì)災害避讓搬遷、危房改造等房屋建設項目，創(chuàng)新性地解決13424戶貧困戶47072人的住房問題。三是貧困群眾收入大幅提高，2016年貧困家庭人均純收入為7677元，是2015年的2.43倍。

通江縣近年來的脫貧攻堅工作實質(zhì)上就是以問題為導向的精準扶貧創(chuàng)新性實踐。通江縣努力構(gòu)建農(nóng)村主體利益均衡機制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元帶動機制、發(fā)展要素系統(tǒng)整合機制、貧困群眾持續(xù)增收機制等四大脫貧攻堅長效機制，對于破解精準扶貧戰(zhàn)略下貧困村與非貧困村以及貧困人口與非貧困人口之間的矛盾、貧困群眾產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力以及扶貧資源分散化、扶貧取向短期化等問題具有重要的推廣價值。

?構(gòu)建農(nóng)村主體利益均衡機制

一方面，堅持“均衡精準”扶貧理念。在將更多的扶貧資源向建檔立卡貧困戶傾斜的基礎(chǔ)上，通江縣建立了非貧困戶受益機制，比如：易地搬遷項目資金中40%用于補助貧困戶，60%用于全村受益的公共服務配套。另一方面，創(chuàng)新扶貧項目實施方式。構(gòu)建貧困戶與非貧困戶共同參與的民主決策機制，探索出“不超標、不豪華、不閑置，搬得準、搬得順、搬得富，政府主導、群眾主體、市場主力”的易地扶貧搬遷模式，并采取聯(lián)拼聯(lián)建等方式，在嚴格控制人均占地面積、住房面積的情況下解決單人戶、兩人戶等難以易地搬遷建房的問題，有效破解面積控制標準與實際需求、建設資金投入與負擔能力的雙重矛盾，同時創(chuàng)新購買非貧困戶閑置房屋、土地由遠到近多輪置換等方式，并引導農(nóng)戶之間商討解決。

通過構(gòu)建農(nóng)村主體利益均衡機制，將群眾的主體作用和政策的引導作用有機結(jié)合起來，不僅有利于發(fā)揮貧困群眾的主觀能動性，以更低的成本和更高的效率解決貧困問題，更有利于利用農(nóng)村熟人社會的內(nèi)在親和性，有效防止精準扶貧中因巨大的利益懸殊而人為造成農(nóng)村社會的內(nèi)部矛盾，并同步解決貧困地區(qū)發(fā)展滯后的基礎(chǔ)性制約問題。實質(zhì)上，這是實現(xiàn)脫貧這個民生問題和增進和諧這個穩(wěn)定問題的雙贏機制。

?構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元帶動機制

一是“熟人”帶動模式。針對無勞動力或長期外出打工的貧困戶，采用委托本村親戚、養(yǎng)殖大戶為其代養(yǎng)豬、牛、雞等畜禽的方式實現(xiàn)雙方收益共享，提高扶貧資源使用效率。二是合作社帶動模式。貧困戶將獲得的扶貧資源投入合作社，在使合作社獲取發(fā)展資源的基礎(chǔ)上讓貧困戶分享到更具持續(xù)性的收入來源。三是企業(yè)帶動模式。引導企業(yè)優(yōu)先將貧困戶納入企業(yè)基地范圍，貧困戶將獲得的小額信貸資金及其他扶貧資源以參股、代養(yǎng)、合作等方式投入企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展成果共享。

通過構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元帶動機制，將貧困戶的脫貧與本地經(jīng)營主體的發(fā)展有機結(jié)合，形成了多元帶動、多方共贏的發(fā)展格局。對本地新型經(jīng)營主體而言，破解了發(fā)展壯大所需的資金、資源等瓶頸問題；對于貧困戶尤其是無勞動能力、無技術(shù)的貧困戶而言，仍可以參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并分享到發(fā)展成果；對于地方政府而言，有效提高了扶貧資源的配置效率，并有利于促進特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中連片發(fā)展。

?構(gòu)建發(fā)展要素系統(tǒng)整合機制

一方面是有效整合財政扶貧資源。成立脫貧攻堅資金整合領(lǐng)導小組并出臺資金整合辦法，將涉農(nóng)項目資金和社會投入資金整合用于貧困村“摘帽”和貧困人口穩(wěn)定脫貧。同時對當年發(fā)展產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)“增量”的貧困戶按照人均1000元進行“獎補”，有效提高貧困戶發(fā)展生產(chǎn)、擴大產(chǎn)能的積極性。另一方面是撬動整合社會扶貧資源。采用政府建立扶貧貸款貼息基金和風險防范基金等措施，引導金融機構(gòu)量身定制“特色產(chǎn)業(yè)貸”“扶貧搬遷貸”“巴山新居貸”等多種金融產(chǎn)品撬動金融扶貧。截至目前，通江縣落實“扶貧搬遷貸”8億元，累計發(fā)放“特色產(chǎn)業(yè)貸”2億元、“巴山新居貸”4億元。同時，引導企業(yè)扶貧，按照“公司+基地/合作社+農(nóng)戶”等模式參與整村、整鄉(xiāng)推進。截至目前，采取PPP（私營企業(yè)、民營資本與政府合作）、BOT（建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）等模式共計吸引社會資本2億多元。此外，為社會各界參與扶貧、奉獻愛心搭建組織動員平臺，并促進扶貧開發(fā)協(xié)會、老促會、商會“三會合一”，高效開展“結(jié)對認親、愛心幫扶”等社會扶貧公益活動，募集各類社會資金1.3億元。

通過構(gòu)建發(fā)展要素系統(tǒng)整合機制，通江縣將貧困群眾自身的發(fā)展要素、政府的扶貧資源以及企業(yè)、金融機構(gòu)和社會力量有機整合，形成多方共同參與、資源有機整合的大扶貧格局，不僅擺脫依靠單一主體和資源不足的弊端，而且形成了多管齊下、優(yōu)勢互補共促脫貧的良好局面。

?構(gòu)建貧困群眾持續(xù)增收機制

在產(chǎn)業(yè)選擇上，因地制宜精準發(fā)展水果、核桃、青花椒、銀耳、香菇等特色種植業(yè)和小家禽、豬、牛、羊等特色養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，而且采取“長短”結(jié)合的方式對產(chǎn)業(yè)進行合理配置。在模式選擇上，打破主要以行政化推動為主的“輸血式”扶貧，形成政策引導下以市場化方式推進的“造血式”扶貧。最為典型的是探索了企業(yè)參與扶貧的“1331模式”，即每個村引進1個龍頭企業(yè)，企業(yè)與農(nóng)戶采取整體流轉(zhuǎn)、保底分紅、折股分紅3種利益聯(lián)結(jié)方式，推動貧困村發(fā)展規(guī)劃及實施、貧困戶用工、特困戶持續(xù)結(jié)對幫扶3個社會責任全覆蓋，縣政府為企業(yè)出臺1整套專門扶持政策措施。在投入方式上，將每年新增財政收入的60%用于當年扶貧項目，并形成制度化、統(tǒng)籌化的扶貧投入機制。同時，通過財政扶持資金長期滾動利用、財政投入股份量化等增強貧困群眾脫貧增收的長效支撐和持續(xù)助力。

通過構(gòu)建貧困群眾持續(xù)增收機制，將短期增收解困與長期脫貧奔康有機結(jié)合，不僅構(gòu)建起了一條從脫貧攻堅走向全面小康的有效銜接路徑，而且建立起一條從政府主導逐步走向政府引導下內(nèi)生動力和市場驅(qū)動為主的自我良性發(fā)展道路，有利于破解“年年扶、年年貧”和“脫貧—返貧—再脫貧—再返貧”的扶貧困局。（作者單位：省社科院農(nóng)村發(fā)展研究所）（責編：陳暉）