PPP模式助推美麗特色小(城)鎮規劃建設探討

黃 挺

(福建省建筑設計研究院 福建福州 350001)

PPP模式助推美麗特色小(城)鎮規劃建設探討

黃 挺

(福建省建筑設計研究院 福建福州 350001)

從規劃策劃、產業選擇與培育、投融資模式等方面，分析、闡述了運用PPP模式助推美麗特色小(城)鎮的規劃建設，并從專業PPP咨詢服務機構的角度，提出特色小(城)鎮在產業規劃和投融資規劃方案的建議。

特色小(城)鎮；PPP模式；投資開發

1 推進特色小(城)鎮建設的背景和引入PPP模式的意義

1.1 特色小(城)鎮建設的背景

2016年，國務院有關部門開始關注構建特色小鎮的工作，并且共同發布了特色小鎮構建的有關通知，且要在整個國家進行特色小鎮的指導和培育工作，爭取到2020年，我國總共有1 000個以上擁有自身特點，將旅游、物流以及科技結合在一起的特色小鎮。

通知發布3個月后，同年的10月份，國家有關部門進一步對于特色小鎮的構建提出了指導意見，并且將特色小鎮發展的產業限定在一個范圍之內，主要是具有特點的以及新興的產業，并且在發展過程中將各種各樣的要素發展結合起來。

1.2 引入PPP模式發展特色小(城)鎮的意義

從政策中可以看出，特色小鎮的定位是比較特別的，不但是建制鎮，而且在邊界的定義方面屬于非鎮非區非園的一個空間，也是一種聚落和集聚的區域。從特征方面來說，這種小鎮將城鄉結合在一起，并且將企業和城市結合在一起，是屬于非常生態并且適合居住的新的城鎮化模式。

在構建特色小鎮的時候，尤其要關注的是產業和文化以及適宜居住性等元素，并將這些元素綜合在一起。但是往往在構建的過程當中，政府沒有辦法將這些元素統一在一起。所以，使用PPP模式來對特色小鎮進行促進是目前最好的方式。社會資本的注入是發展特色小鎮的一種模式，主要是吸引那些規模比較大、實力比較強的企業參與到整個小鎮的建設當中，目的是為了能夠快速地融資和獲得收益。企業參與的項目大多都是比較基礎的，例如基礎設施和公共設施以及產業投資項目等[1]。

2 特色小(城)鎮引入PPP模式的前期規劃策劃

2.1 PPP模式適用的特色小(城)鎮類型

引入PPP模式建設特色小鎮，在前期策劃階段，首先要明確哪些類型的項目更適合引入社會資本、更容易獲得社會資本的支持。

2.1.1 金融機構支持的特色小(城)鎮類型

政府部門發布的《關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》(以下簡稱《通知》)當中對于政策性的信貸資金可以扶持的范圍具有非常清晰的規定：第一點是構建主要是為了能夠幫助農村人口的轉移，提高小城鎮的公共服務水平以及相關基礎設施和公共服務設施的建設；第二點是可以對小城鎮當中特色產業的構建起到支撐作用的配套的相關設施，比如說標準廠房和眾創空間這樣平臺的構建；第三點是為了傳承中華文化和展示我國文化的相關平臺的構建，如博物館和科技館等；第四點是旅游和物流平臺的構建；第五點是加強特色產業成長的相關設施建設[4]。

2.1.2 社會資本更傾向的特色小(城)鎮

在特色小鎮的構建過程中是否會有民間資本注入，主要依據該項目可以獲得的盈利能力以及項目當中回報機制的構建。

社會資本在整個投資的過程當中主要考慮小鎮能夠獲得的收益，而且要找出可以獲得長期經營的一種模式，目的是為了能夠在今后得到相對平穩的收益。這是社會資本在投資特色小鎮中應關注的重點。

2.2 引入PPP模式對特色小(城)鎮規劃的要求

上文提及社會資本更傾向于投資和收益匹配的項目，更傾向長期穩定收入的項目。那么在特色小鎮規劃策劃階段就要將項目建設資產細分，并挖掘其中的經營潛力，對各類型建設項目最終預計形成的資產進行組合，讓投資者能夠清晰測算項目的可行性。對于特色小鎮引入的產業投資，基本屬于可經營性資產。本文僅分析特色小鎮的基礎設施項目的可經營性。

1994年世界銀行在發展報告中，按照基礎設施的性質明確地進行了分類，按照產業原有的潛力和相關的特點進行評價指標的明確，并且對于各種各樣的已經構建的基礎設施進行銷售方面的評估，如表1所示。分值劃分成1、2、3，分數的數值越大代表著銷售的可能性越大。

表1 基礎設施可銷售性評估表

依據世界銀行對于基礎設施的銷售性評價得出來的數值，使用PPP模式中的有關數值進行參考，并且對銷售的可能性進行斷定，能夠銷售的可能性越大，獲得社會資本幫助的可能性也越大。

從表1中可以看出，特色小鎮引入PPP模式，在規劃階段需要考慮不同行業、不同專業及當地經濟社會發展水平，從而對基礎設施的規劃進行細分，結合產業規劃對基礎設施中的公共產品與私人產品進行搭配，以此吸引社會資本投資。比如，對市政道路建設與產業園區開發組合搭配形成規劃功能分區。無論通過大項目搭配還是項目內配套組合，均可能提高項目的可經營性，降低對政府的依賴。根據項目規劃、分區主題，結合產業發展，可打包多個組團引入社會資本，進行針對性的項目包裝。同時，政府要加強市場引導性導入，集中財力，建設核心引爆項目，聚集人氣，增強投資者信心。

3 特色小(城)鎮產業選擇與培育

3.1 特色產業的發展路徑

在整個特色小鎮的構建過程當中，重點是要將特色的產業確定下來，并且發展起來，所以這個過程必須要在科學和合理的基礎上構建，也只有這樣才能夠將特色產業培育起來，并且發揮它的輻射作用，從而帶動整個地區的品牌效應[3]。

(1)產業選擇——必須要使用科學的方法，在一系列的檢驗過程當中進行選擇，而且一定要結合當地的實際需要；

(2)產業規劃——抓住戰略性的意見，對于整個小鎮所處的位置進行空間和階段性的規劃；

(3)產業培育——在整個產業的培育過程當中，必須要首先發展起一個龍頭產業，然后再發揮這個產業的輻射和帶動作用；

(4)產業集群——加強產業的輻射作用，尤其是要重點地對特色產業進行加強；

(5)產業品牌——要想提升小鎮的競爭能力，必須要將文化和整體的形象打造出來。

3.2 定位“特色”產業——特色產業如何選擇

3.2.1 特色產業的六大選擇原則

(1)適應原則——產業的選擇必須要和小鎮的發展模式相匹配，并且要結合當地的實際情況；

(2)特色原則——具有的特色一定要是非常突出和明顯的；

(3)關聯原則——只有產業之間具有非常強的關聯度，在輻射的時候才能達到更大的作用；

(4)創新原則——一定要根據時代的變化，不斷地使用新的技術；

(5)生態原則——在發展產業的過程當中必須要保護好當地的生態環境；

(6)需求原則——必須要符合目前市場當中的需要，而且未來仍有很大的發展潛力。

3.2.2 特色產業的七大選擇指標體系

上述六大原則，不僅僅將產業在發展過程當中自身的因素考慮到其中，還結合了外部的影響因素。特色產業在選擇過程當中必須要遵循的七大指標體系，如表2所示[2]。

表2 特色產業選型評價指標體系

3.3 培育“特色”產業——特色產業如何培育

3.3.1 “集中突破”的產業鏈發展思維

特色小鎮要想成功構建，必須要將特色產業的產業鏈發展起來，把它當成重點來進行培育，就跟栽植樹木一樣，首先要做到選擇一個好的產業，然后進行重點的培育，保障“選得準”“立得住”“長得大”。

“選得準”，主要指的是要選擇那些符合整體戰略的產業，找到最具有潛力的項目；“立得住”即是一定要對其進行重點保護，必須要讓龍頭產業在小鎮當中站穩腳跟，而且一定是使用當地的資源來進行運轉；“長得大”意思就是讓這個產業很好地發展起來，并且能夠輻射到其他的項目，給小鎮帶來長遠的收益。

3.3.2 “規模優勢”的產業集群發展思維

3.3.2.1 橫縱聯合

在發展特色產業的過程當中，不僅要對產業鏈進行縱向的發展，還要不斷地投入更多的資金和人才以及科技這樣的橫向的元素。不僅如此，還要結合當地已經擁有的經濟和文化，將小鎮當中獨具特色的部分展示出來，使用創新的方法，將經濟和人文以及歷史更好地結合在一起，并且將產業鏈和創新的鏈條融合在一起，構建一個產業生態的區域，目的是為了能夠讓小鎮更具有特色和創新性，從而獲得長久的發展。

3.3.2.2 內外合力

和產業園區進行比較，特色小鎮當中的產業具有更加強烈的開放性和系統性，不但能夠使用網絡來和外界進行連接，還能夠將最新的產業以及商業模式引進到小鎮當中，從而推動商業生態園區的構建。而且，在小鎮的內部還能夠使用相關的體制和機制以帶動特色產業的發展。更新小鎮內部當中的交流機制，讓信息和獲得的成果更快更迅速地傳遞和共享。將內部和外部的力量結合在一起，帶動小鎮當中產業的生態結構構建。

將縱向和橫向結合在一起，內部力量和外部力量聯合，帶動特色產業園區的構建，從而促進特色小鎮各項功能的融合。

4 特色小鎮投融資模式

4.1 特色小鎮融資方式

特色小鎮融資必須要建立在項目的基礎上，并且考慮到能夠獲得的收益和償還貸款的能力，融資在安排方面以及能力方面基本上都表現在將來能夠獲得的現金流和資產價值上。 按照特色小鎮項目對于未來可以獲得的收入進行預估，對于能夠獲得的融資提供擔保。不過，融資的規模和成本以及相關的結構與小鎮的將來的收益有著密不可分的聯系，必須要從各個方面對于小鎮的項目進行評估，然后才能夠判斷出特色小鎮融資所需要使用的資金及其融入方法，并且計算出相關的成本。

4.1.1 模式一：融資租賃

融資租賃(Financial Leasing)也可以被叫做設備和現代租賃，主要指的是對于和所有權有關的所有的風險和報酬進行轉移的一種租賃方式,如圖1所示。

圖1 融資租賃結構設計

融資租賃有下面3種方式：第一種是直接融資租賃，使用這種方法能夠在短時間內緩解資金方面的壓力；第二種是設備公司租賃，主要是用來購買成本比較大的設備的時候；第三種是售后回租，主要是用來購買那些能夠獲得穩定收入的設備，并且租出去，這樣能夠使得企業擁有更多的資金，對企業的財務進行更改。

4.1.2 模式二：基金

(1)產業投資基金

產業投資基金具有以下特點：①產業投資的基金必須要有政府來導向；②產業投資基金由政府財政、金融資本和實業資本參與；③具有一定的資金規模差異。

(2)政府引導基金

政府引導基金是指由政府財政部門出資并吸引金融資本、產業資本等社會資本聯合出資設立，按照市場化方式運作，帶有扶持特定階段、行業、區域目標的引導性投資基金。

政府引導基金具有以下特點：

①非營利性。政策性基金，在“在承擔有限損失的前提下”讓利于民；

②引導性。充分發揮引導基金放大和導向作用，引導實體投資；

③市場化運作。有償運營，非補貼、貼息等無償方式，充分發揮管理團隊獨立決策作用；

④一般不直接投資項目企業，作為母基金主要投資于子基金。

(3)城市發展基金

城市發展基金是指地方政府牽頭發起設立的，募集資金主要用于城市建設的基金，如圖2所示。其特點如下：牽頭方為地方政府，通常由財政部門負責，并由當地最大的地方政府融資平臺公司負責具體執行和提供增信。投資方向為地方基礎設施建設項目，通常為公益性項目。例如，市政建設、公共道路、公共衛生、保障性安居工程等。還款來源主要為財政性資金，投資方式主要為固定收益，通常由地方政府融資平臺提供回購，同時可能考慮增加其他增信。

圖2 城市發展基金運營結構圖

4.1.3 模式三：資產證券化

資產證券化是指以特定基礎資產或資產組合所產生的現金流為償付支持，通過結構化方式進行信用增級，在此基礎上發行資產支持證券(ABS)的業務活動，如圖3所示。

圖3 資產證券化結構設計

4.2 特色小鎮投融資規劃

特色城鎮的開發是一個非常復雜的工程，需要從系統的工程角度解決融資問題，如圖4所示。

圖4 特色小鎮投融資規劃的系統環境

4.2.1 特色小鎮投融資規劃目標

特色小鎮投融資規劃的目標包括以下6個方面：

(1)區域規劃策略

規劃特色小鎮的主要功能區“紅線”將經濟中心、城鎮體系、產業聚集區、基礎設施以及限制開發地區的落實到具體的地域空間。

(2)土地利用策略

優化小鎮的土地配置和土地利用方式，把土地系統為基礎的特色小鎮環境系統、經濟系統和社會可持續發展、協調發展。

(3)產業發展規劃

夯實城鎮產業基礎，根據城鎮的特色和優勢，發掘城鎮特點，把特色產業做成主導產業，把城鎮特色和旅游業有機結合。

(4)建設與開發時序

工作內容包括：一、二級土地開發，相關基礎設施建設，生態環境保護，人文古跡修復等進程安排。

(5)投融資時序

在設計和開發建設、經營產業有資金需求時，需要調整融資順序保證融資的可靠性。

(6)收益還款安排

在小鎮的經營過程中，回收投資，實現效益，把產業鏈和旅游經營作為經濟增長。

4.2.2 特色小鎮投融資規劃方案步驟

(1)系統環境

把特色小鎮的軟、硬件設施和當地的特色進行分析。實事求是，挖掘優點，最終確定小鎮的特色產業。

(2)問題界定

界定開發特色產業鏈與當地現有資源、未來的規劃要求、居民社區的功能條件有何主要矛盾的問題。

(3)整體解決方案

在解決主要矛盾對原有系統環境進行重新規劃設計，包括：區域規劃、土地利用、產業發展、建設與開發時序、投融資時序、收益還款時序等。

(4)細部解決方案

設計目標做成策略，細化解決方案并設立子系統。把子系統結合成總系統。

(5)建立投融資規劃模型

把子系統按照解決的時間順序進行排列，最終形成一個融資規劃。

(6)模型修正

進行定量檢驗，要參考政府部門、有關專家的建議和意見。

(7)部署實施

確定子系統的開發順序，確定建設運營。

5 結語

特色小城鎮發展的過程中，要在PPP模式的基礎上積極探索特色小城鎮運營模式和制度創新，要把土地運營作為基礎，把產業運行作為保障，把資本運營作為核心，以構建產業、文化、交通、生態和人居住的環境作為特色小城鎮綜合系統為目標，高瞻遠矚地把城鎮建設前期發展規劃、中期投資開發和土地整理、城市公共基礎建設以及后期的相應的產業協調等一系列次元整合，提升目標城市的功能規模和資源價值，最終獲取特色小城鎮整體資源溢價和投資增值收益。

[1] 盛世豪，張偉明.特色小鎮:一種產業空間組織形式[J].浙江社會科學,2016(3):36-38.

[2] 吳一洲，陳前虎，鄭曉虹.特色小鎮發展水平指標體系與評估方法[J].規劃師,2016(7):123-127.

[3] 黃芳芳.以PPP模式打造特色小鎮[J].經濟,2016(35):68-71.

[4] 鄧麗娟.“特色小鎮+PPP”模式探索[N].中國聯合商報,2016-12-26.

Discuss on the Risk in Public-Private Partnership Projects

HUANGTing

(Fujian Provincial Institute of Architectural Design and Research,Fuzhou 350001)

This paper analyzed and expounded the PPP model to propel the construction of the small town with beautiful features and characteristics from the aspects of city planning, industry selection and cultivation, investment and financing model, etc. By the perspective of professional PPP consulting services, the article proposed the characteristics of small (city) town in the industrial planning and investment and financing planning proposals.

Small town; Public Private Partnership; Investment and Development

黃挺(1988.9- )，男，工程師。

E-mail:476248807@qq.com

2017-02-17

TU-9

A

1004-6135(2017)05-0110-05