財務視角下公共圖書館內部控制問題研究

王思懿

摘要： 敘述了公共圖書館內部控制的內涵，以委托——代理理論為基礎，分析了公共圖書館實施內部控制的必要性。結合財務工作的實際情況，從內控環境、財務隊伍建設、信息化管理平臺、內部審計和績效考核等方面給出了優化內部控制的具體實踐措施。

Abstract： Based on the theory of Principal-agent， this article says the connotation of internal control in public library， analyzes the necessity of promoting internal control in public library. Taking the financial situation into consideration， it puts forward some practical measures to optimize the internal control from the aspects of internal control environment， construction of financial team， information management platform， internal audit and performance merit.

關鍵詞： 公共圖書館；信息化管理；內部控制

Key words： public library；information management；internal control

中圖分類號：G250.7 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）19-0015-02

1 公共圖書館內部控制的內涵

社會的進步與發展極大地滿足了人們的物質需求，與此同時，越來越多的人開始關注自身文化素質的提高。公共圖書館作為社會文明的窗口，在信息傳遞與共享方面發揮著重要的作用。得益于知識經濟的蓬勃發展，公共圖書館的數量和館藏規模都在逐漸增加，經營資金的收支管理和成本控制顯得尤為重要。

公共圖書館的內部控制是指為了保證圖書館財務信息的真實可靠性、管理活動的效率和經濟活動的合法合規性，由單位高級管理層和其他工作人員設計、執行的制度。廣義地講，圖書館的內部控制是指圖書館的內部管理系統，具體包括為保證單位內部控制目標的實現所采取的一系列必要的管理措施[1]。

2 公共圖書館開展內部控制的必要性分析

一般認為，內部控制是對企業而言，沒有必要對公共圖書館進行內部控制。但在我國，公共圖書館屬于事業單位，這就決定公共圖書館的經營目標和管理績效評估標準與企業存在很大差異。就經營風險和職工薪酬風險來說，企業比事業單位承擔更大的經濟壓力。對于發展萎靡不振的企業，債務資本可能將企業壓得叫苦不迭，每期的職工薪酬更會成為“壓死駱駝的最后一根稻草”。企業發展如同逆水行舟，不進則退。激烈的外部競爭迫使企業不斷探求、摸索科學的經營方法。經過十幾年的努力，企業現已建立起相當成熟的內部控制制度。而行政事業單位，經營資金主要來源于預算收入，職工薪酬由國家或者地方財政部門直接劃撥。相較于企業，行政事業單位幾乎沒有任何的生存風險，在單位內部接連出現內控意識薄弱、內控建設動力不足等問題，由此而造成的業務舞弊、嚴重違法違規問題并非個例。

與高速發展的企業相比，內部管理水平是制約行政事業單位發展的瓶頸，而內部控制的高效執行對管理水平的提升能起到立竿見影的作用。

3 公共圖書館實施內部控制的理論基礎

3.1 委托——代理理論概述

委托——代理理論認為組織（企業、圖書館等）是一系列契約的集合體。在這種契約下，一方（委托人）授權另一方（代理人）為自己（委托人）的利益從事一些活動，這就形成了委托——代理關系[2]14。在委托——代理關系中存在3方面顯著的特征：信息不對稱、利益不完全相同和風險偏好不同。在一項經濟業務中，委托人授予代理人一定的經濟決策權，委托其為實現自己（委托人）的目標而服務。對于具體的經濟活動，代理人掌握著比委托人更多的信息。從委托——代理行為來看，代理人追求的是代理利益（工資福利水平、工作滿意程度等）的最大化，委托人追求自身效益（公共產品的質量、公共項目的實施效果等）的最大化。委托代理行為目標的不同，勢必導致兩者利益的沖突，也會導致雙方對于風險的接受程度不相同。委托人希望最大限度地發揮社會效益，所以愿意承擔更大的風險；代理人的代理目標決定他不愿意接受更大的風險。

3.2 公共圖書館的委托——代理關系分析

委托——代理理論認為，委托——代理關系存在于所有組織和合作性活動中。公共圖書館作為事業單位的組成部分，同樣存在委托——代理關系[3]。

從公眾的角度分析，公眾為享受自由、平等獲取知識的權力，通過法定程序將自己的部分權力讓渡給政府，及時繳納合理的稅款，委托其為實現自己權益服務。公眾作為委托人，政府作為代理人，構成了合理的委托——代理關系。

從政府的角度分析，政府部門的運營資金來源于預算收入，預算收入具體又可以分為稅收收入、專項收入和其他收入三個部分。歸根結底，預算收入的資金最終來源是廣大的人民群眾。這個特點決定了對于資金的使用，政府必須接受社會公眾的監督，同時為了維護公眾能享受自由、平等獲取知識的權力，政府有責任為其提供公共產品——公共圖書館。公共圖書館代理政府執行保障公民獲取知識服務的職能[2]15。在政府與公眾的關系中，政府為代理者；在政府與公共圖書館的關系中，政府又充當委托者。因此，在公眾、政府和公共圖書館三者之間存在合理的委托——代理關系。

4 財務視角下完善公共圖書館內部控制的理性思考

4.1 強化管理層責任，改善內控環境

在單位推行內部控制管理，首先需要為其創建良好的內部環境，幫助內部控制順利著陸。行政事業單位的內部控制環境分為外部環境和內部環境。內部環境中與單位實施內部控制密切相關的因素有：組織結構、人力資源政策、單位文化和內部審計。其中，單位負責人對內部控制的態度是單位文化的核心。如果單位領導認為應該加強內部控制來促進對公共權力運行的監管，單位中的其他工作人員也會受到上級領導的影響，積極響應內部控制建設[4]。公共圖書館要想做好內部控制，單位領導的重視是關鍵。單位負責人應做好榜樣示范，積極主動學習內控管理知識，幫助關鍵部門正確認識完善內部控制的意義。圖書館領導人應基于內部控制制度的頂層設計，結合本單位的內部管理水平，組織關鍵部門科學、合理地設計內部控制標準，并定期對內部控制情況進行測評，有針對性地解決工作中出現的問題。

4.2 合理設置職能部門，不斷提升從業人員素質

財務人員是單位會計工作的主體，內部控制需要有合格的會計工作人員，這是內部會計控制的根本前提。公共圖書館在選拔、聘用財務人員的過程中應將會計從業資格證書的取得作為基本條件，同時考察他們作為“財務人”的業務能力、職業道德等綜合素質。在設置內部職能部門和工作崗位的過程中，根據本單位的業務情況，合理設置職能部門，對不同崗位的職責權限進行科學地劃分，最終在不相容崗位和職務之間形成相互監督、有效制衡的管理機制。圖書館還應該定期組織財務人員進行財經法規和相關制度的學習，加強財務人員的內部控制意識，堅持按照原則辦事。

4.3 完善內控信息化管理平臺，加強信息交流與反饋

信息化具有化繁為簡的能力，在推行內部控制的過程中，信息化能夠規范單位財務管理行為，最大限度地降低人為因素對于內部控制的影響，在單位內部形為良好的信息傳遞渠道。圖書館工作人員通過將內部控制的基本要求固化在信息系統中，即可實現自動、實時地監控單位每一筆經濟業務。應用信息化系統的同時，建立用戶管理制度和操作系統的安全準則，明確不同崗位工作人員訪問單位財務信息的權限，將信息安全責任落實到具體崗位和工作人員，確保信息傳遞的安全與保密[5]。

4.4 完善內部審計和績效考核機制，提高工作熱情

企業內部控制的建設經過十幾年的努力，已經比較完善。分析其經驗與教訓可知，內部審計可以再監督單位的內部控制，內部審計質量關系到內部控制是否能持續有效運行。單位領導應該正確認識內部審計工作的重要意義，減少主觀干預，盡最大可能保證審計工作的獨立、有效進行。同時，內部審計人員應該積極參加學習培訓，更新、完善自己的知識，努力提高審計工作的質量。

單位的內部控制實施還可以與績效考核結合。考核依據不局限于工作業績，將每位員工對內部控制管理的貢獻納入考核范圍，并根據單位實行內部控制管理的年度不同分配以不同的權重，每個會計年度終了，對單位員工進行綜合評定。將年度績效考核結果與年終獎金、榮譽稱號或者職位晉升結合，獎勵為單位內部控制實施做出突出貢獻的員工，由此激發單位工作人員對于內部控制建設的熱情。

總之，公共圖書館的內部控制建設是一項系統工程，不可能畢其功于一役。作為一項長期的工作任務，它需要圖書館領導、關鍵部門的協作與配合，在單位內控制度頂層設計的指導下，通過團隊的共同努力，借助先進的信息化平臺和企業內部控制建設的經驗，使公共圖書館的內部控制建設更加完善[6]。

參考文獻：

[1]徐紅兵.完善高校圖書館內部控制研究[J].大學圖書情報學刊 2007，25（6）：21-23.

[2]黃濤.基于公共經濟學理論下的公共圖書館[D].西安：西北大學，2010.

[3]李西明.高校圖書館內部控制問題研究[J].圖書館學研究，2011（7）：51-53.

[4]段椰.行政事業單位內部控制環境研究[D].北京：首都經濟貿易大學，2016.

[5]張應龍.政府部門內部控制框架設計與有效運行[M].北京：化學工業出版社，2012：161-164.

[6]張少春.實施內控規范打造行政事業單位管理“升級版”[N].中國會計報，2014-01-03.