劉士林：城市體系的治理與細化

劉士林：城市體系的治理與細化

劉士林，上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家，教授、博士生導師

在當前經濟下行壓力增大，城市病進入集中爆發的背景下，有人提出要規劃集群化、啞鈴化、多中心、網絡化的城市新體系。但實際上，關于我國的城市體系，目前主要不是“構建”的問題，而是一個如何“調整”和如何“治理”的問題。

為什么這樣說呢？我國的區域與城市規劃始于20世紀50年代。近十年來快速推進，國務院和國家發改委等先后批準發布了40余項規劃，再加上全局性和綜合性的《主體功能區規劃》《國家新型城鎮化規劃》等，已形成了和我國政治體制、經濟發展、社會土壤相適應的規劃框架體系。它的對象和范圍目前也已基本確定，具體包括七大層級和單元：一是城市群，目前總數約30個，其中包括7大國家級城市群；二是城區常住人口在1000萬以上的超大城市，依次是重慶、上海、北京；三是城區常住人口在500萬以上的若干個特大城市，依據中國城市統計年鑒主要有天津、沈陽、鄭州、南京、武漢、廣州等；四是290個地級建制城市；五是1903個縣級建制城市；六是41636個鄉鎮級建制單位；七是58.9萬個設村委會的農村。

在經過近半個世紀的規劃探索后，無論是特大城市和大城市，還是中小城市甚至包括大部分鄉鎮，都逐漸明確了自己的戰略定位和發展目標。所以在總體上看，不會有什么“推倒重來”的“體系建構”，更多的只是局部的修編或細化。至于有學者提出的“要規劃集群化、啞鈴化、多中心、網絡化的城市新體系”，筆者并不同意這種說法。關于我國的城市體系，實際上從“九五”時期就已提出，并在2014年《國家新型城鎮化規劃》明確為“把城市群作為主體形態”。所謂的“集群化、多中心、網絡化”就包含在“城市群”的內涵中，而“啞鈴化”只是對“城市群”具有的促進城鄉協調發展的一個“技術表述”。而且從今年開始，城市群規劃也將在全國啟動。

至于城市群會給我國經濟社會發展帶來哪些新動能？這個可以從兩方面看：一是在總體上看，城市群代表了一種新的“城市發展方式”。與單體城市不同，城市群的基本特征是要有良好的城市層級關系、合理的經濟分工體系和密切的社會文化聯系，目標是解決大城市與中小城市、城市與農村在城市化進程中不斷激化的對立和沖突。因而，城市群會最大限度地糾正以往城市化中最突出的“惡性競爭和同質發展”，極大地降低新型城鎮化的建設成本，提升我國城鄉的發展質量。二是在具體領域中，除了環境保護與治理、區域內公共服務一體化和均等，在城市經濟發展上，城市群強調要建立“良性的分工和市場體系”，這對于我國目前的經濟治理，特別是落實“三去、一降、一補”，以城市為抓手落實“供給側結構”改革，都可以發揮重要的作用。

在我國城市體系大的戰略布局和框架已經明朗的背景下，我們要做的主要是“一張藍圖干到底”，以及通過技術和路徑的探索和創新，最大限度地節約資源和成本。在推進以“城市群”為主體的中國城市新體系構建中，筆者認為目前一個重要問題是要做一些基礎理論研究，這是影響和決定政策、機制、體制等方面的“基礎的基礎”。

目前主導我國城市規劃的20世紀80年代形成的“點——軸系統”理論。它在城市規劃的具體運用，一般是先確定幾個基礎比較好的“點”，再以它們為節點布局交通和基礎設施建設，從而形成一個城市發展的新骨架。這在本質上體現了城市規劃的“集中”主義，盡管適合當時我國城市化的落后現狀，讓一部分區域和城市“先冒尖”，打破城市在低層次上的“和諧”具有歷史的合理性。但由于過度強調“集中”，也是造成城市資源高度集中、城市病普遍流行以及“千城一面”的根源。在未來的城市體系規劃中，宜采取一種“集中+分散”的基本思路，在“集中”和“分散”之間形成良性的循環和有機互動。但就目前而言，為應對我國城市化的復雜性和城市病的挑戰，我們需要更多地考慮人口、資源的多點、多線、多面式的布局，這對于新型城鎮化的健康和可持續發展是非常重要和必要的。