汪光燾：關于供給側結構性改革與新型城鎮化

汪光燾：關于供給側結構性改革與新型城鎮化

汪光燾，清華大學、同濟大學、北京工業大學兼職教授、博士生導師，全國人大環境與資源保護委員會主任，原國家住房和城鄉建設部部長

關于供給側結構性改革與新型城鎮化，核心問題是厘清供給側結構性改革與推進新型城鎮化的關系。習近平總書記強調，供給側結構性改革的根本目的是提高社會生產力水平，落實好以人民為中心的發展思想。我認為，推進新型城鎮化目標實現是供給側結構性改變的應有之意，通過供給側結構性改革指導新型城鎮化的發展，以實現新型城鎮化的目標。

當前新型城鎮化要面對的突出問題

大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。目前農民工已成為我國產業工人的主體，被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老等方面享受城鎮居民的基本公共服務，給經濟社會發展帶來諸多風險隱患。

“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”，建設用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區占地面積過大，建成區人口密度偏低，該問題所造成的不利影響更為突出。

城鎮空間分布和規模結構不合理，與資源環境承載能力不匹配。現在已經進入以城市群為主體的發展階段，城市群之間的差異主要是東西部資源、環境條件的差異：東部資源收縮，中西部資源環境承載能力較強地區的城鎮化潛力尚未完全挖掘。大、中、小城市和小城鎮各有發展難處：部分特大城市主城區人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇； 中小城市集聚產業和人口不足，潛力沒有得到充分發揮；小城鎮數量多、規模小、服務功能弱，這些都增加了經濟社會和生態環境成本。

城市管理服務水平不高，“城市病”問題日益突出。城市空間開放和人口過度集聚，除了反映在交通問題、污染問題之外，關鍵在于城市管理服務水平低下。一些城市空間無序開發、人口過度集聚，重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務，城市管理運行效率不高，公共服務供給能力不足，外來人口集聚區人居環境較差。

自然歷史文化遺產保護不力，城鄉建設缺乏特色。一些城市景觀結構與所處區域的自然地理特征不協調，城市的自然和文化個性被破壞。一些農村地區大拆大建，導致鄉土特色和民俗文化流失；體制機制不健全，阻礙了城鎮化健康發展等。

結合以上問題，需要明確能否用供給側結構性改革的思路來建設、引領我們的規劃管理，以及在供給側改革的“三去、一降、一補”（去產能、去庫存、去扛桿、降成本、補短板）條件下如何發展城市。這是當前需要著重思考的問題，也是發展的關鍵問題。首先就“去產能和補短板結合”這一例子來說，應當與城市環境保護和生態改善相結合，全面研究城市群內城市間產業結構調整，因此我們正在研究“僵尸企業”關停并轉的人員安置與新增就業人員崗位問題，研究停產轉業企業的土地再利用與節約集約土地、完善城市功能提高城市承載能力和改善住房保障條件等。再以“去庫存”為例，應當將其作為推進城市群里大中小城市和小城鎮協調發展的機遇，著重探討去庫存與二三線城市房地產存在的重大關系，去庫存主要指二三線城市、大中小城鎮的閑置房地產市場問題，而不是北京等一線城市和限購地區，去庫存應著重圍繞中心城市產業結構調整，完善中小城市和有條件的小城鎮基礎設施和公共服務設施，改善中小企業創業環境，鼓勵私人投資辦企業，尤其是當地外出先富人員返回本地區辦企業，創造更多的就業機會。

落實新型城鎮化規劃目標的思考

以供給側結構性改革要求審視城市定位。城市的定位是城市發展和競爭戰略的核心，關鍵要將資源和生態環境相協調放在突出的位置。中國已進入以城市群為主要形態的城鎮化快速發展階段。新型城鎮化的核心是“人到城里去”，無論是大城市、中城市、小城市，都要努力實現城市有序建設、適度開發、高效運行，打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，這是中央對城市今后發展總體格局的描繪。然而現實是國家正面臨水資源短缺、能源供應短缺和生態破壞等問題，需要研究它們之間的相互關系，通過以供給側結構性改革審視所在城市的定位，研究城市所處區位和在城市群里的發展定位和特點，對批準的城市性質和功能定位進行反思和檢討，對照中央要求總結近些年來城市發展經驗和不足，提出去庫存、補短板的重點和項目，推進城市可持續發展。

研討勞動力流動走向。以人為核心的城鎮化，分析人力資源和勞動力市場是關鍵內容。分析近年來農村勞動力素質變化狀況和流動的趨勢，研究去產能對現有勞動力流動的影響；補以提高公民素質教育，特別是年輕人素質培養和農村富裕勞動力就業技能培訓教育的短板。

研究改善城市用地結構。供給側結構改革是推進集約節約用地的機遇。要實現人口流動，就要調整產業結構去產能，因此要對用地結構有準確的分析定位，合理利用土地。討論關閉企業土地的利用和城市已規劃尚未開發使用土地的利用，以完善城市總體功能為目的，以補自身區域產業和民生短板，確定土地再開發的用途，儲備或者轉讓土地，發展新型產業。在此期間，要補醫療衛生事業等公共服務的短板。堅持租售并舉，降低房價，去住房的庫存，創造良好社會氛圍，結合戶籍制度改革，讓農民在這些地方“有活干、能住下”，實現安居樂業。

當前城鄉規劃工作的重點建議

認真學習中央供給側結構性改革的精神，推動城鄉規劃工作改革。這包括把保護自然生態系統放在突出位置，加入生態理念，創造中國特色的城市文化理論，同時，要按照“三去一降一補”要求，結合城市生態保護和修復，研究人口、生態的問題。當前，對城市生態系統問題的認識需要統一思想，這些問題已經深入到城市生活的每一個環節，對此我的建議是圍繞城市生態系統，對當前城市問題進行全面反思。城市生態系統是由人工干擾自然生態系統形成，按人類意愿創建的一種典型的人工生態系統，其主要特征是以人為核心，對外部的強烈依賴性，包括密集的人流、物流、能流、信息流、資金流等。

認真學習貫徹生態文明建設的理念，研究改進城市規劃編制工作。要從城市規劃、城市環境污染、城市環境治理和城市管理幾方面，重新研究城市發展和城市修復的基本關系。城市規劃不等于空間利用，所以城市規劃不僅是空間問題，更多的是要研究在規劃時如何保護自然生態系統。當前，城市環境污染猶如欠債，需要系統謀劃，加以解決。在治理過程中，若五大進水口都達標排放，我們無法簡單站在生態角度上判定是否已經完成了治理，也無法斷言達標排放就意味著成功保護環境。因此需要重新建立生態理念，以達到保護的目的。針對城市環境治理，最重要的是研究自然修復能力。城市管理是基于公眾、社會與政府對本區域或者相鄰區域自然生態帶來不良傾向和變化趨勢的認識，通過法律、經濟、技術和必要的行政措施，規范法人和自然人對自然生態的干擾行為，北京、南京等城市都利用遙感技術進行了關于污染物等指標的檢測。要持有區域整體發展的理念，也要有自然凈化的概念。水動力是恢復水的自然調解能力的重要因素，需要從理論上要加以解釋和解決。另外，土地性質的變更是人們干擾自然的結果，水生態是城市生態系統中遭破壞最嚴重的，還有大氣污染、溫室效應這些世界性的共同問題。我認為大氣污染與能源利用是一對矛盾，單一研究是無效的，必須共同研究。此外，還需注意熱島效應、城市空氣環繞對城市的影響。

研究近期城市建設方案。以整合新區、新城與建成區關系為重點，推進布局優化和空間效率提升。梳理已批準或正在編制的城市總體規劃，按照供給側結構性改革對產業布局調整，調整相應功能布局，確定優先建設的城市基礎設施建設項目安排，引導先富裕起來人員投資創新辦企業，促進農民就地就業，實現就地城鎮化。

就房地產業健康發展提出近期規劃調整。以安居樂業的人群住房需求供應為重點，積極參與地方政府關于農民進城落戶的政策措施制定，目標是結合去庫存的要求補齊短板，讓農村富裕勞動力在適宜自身條件的城市進城就業定居。房地產業健康發展，應著重探討二三線城市的去庫存。

重視新農村建設，保護小鎮特色。新農村建設一定要走符合農村建設的路子，農村要留得住綠水青山、記得住鄉愁，打造和諧宜居的美麗環境，傳承記憶中的文化。特色小鎮是適應和引領經濟新常態，推動政府與市場互動、激發創新創業活力的重要平臺。新農村建設要著重改善農村人居環境，要支持特色小鎮的培育，加快推進新型城鎮化建設。

總之，我們要充分認識到當前城鄉規劃工作改革的迫切性問題，抓住國家積極推動各項改革尤其是供給側結構性改革的歷史契機，破除制度障礙和制約，加快推進機制創新，實現城鎮化的健康可持續發展。