契合我國國情的保障房新體制研究

馬先標

?馬先標：南昌大學教授

新時期繼續深化房改的目標，是建立兩房協調的住房新體制。顯然，從過程中的體制視閾出發，兩房體制即保障房體制和商品房體制。本文則重點闡述如何革新國內現有的保障房體制（也稱為保障房舊體制），以建立契合國情的保障房新體制這一命題。

一、與保障房體制相關的基本概念

較長一段時期以來，學業兩界在相當程度上忽視了對與保障房體制改革相關的核心概念作準確界定，由此導致國內保障房體制研究的成果質量不高，以及相應的政策偏誤較普遍存在和保障房體制的不完善。鑒于保障房體制核心概念含義界定對體制理論研究和體制建構實踐的基礎性重要意義，顯然需要明晰相關概念的含義乃至概念之間的邏輯關系，為該領域理論研究的精準度奠定統一和諧的概念基礎，進而為評述保障房現有體制的弊端和構建實踐層面的保障房新體制提供理論基礎。這些需重新界定的核心概念有：

1.保障房的功能與適用群體

保障房的功能問題是保障房之所以產生的邏輯根據。簡言之，其功能就是通過向中低收入群體供給該類住房，破解其居住不足乃至存在的房困問題，并與商品房形成完整的結構化供給住房的格局，實現人人享有適當的住房。

對于保障房適用群體的爭議與界定，在保障房破解房困這一點上各界具有共識，但其所面對的群體是低收入階層還是中低收入階層，對此的看法和表述存在較大差異。相關研究與現實表明，國內保障房適用群體是中低收入階層這個群體，而不局限于低收入階層（馬先標，2009）。當然，即使在發達國家，公共住房適用對象也不局限于低收入階層，存在低收入階層和中低收入階層兩個主導類別。例如，日本的公團住宅和公營住宅作為一般意義上的公共住房，其中，隸屬于中央政府的住宅整備公團負責建設“公團住宅”，主要負責資助解決中心城市中等偏下收入家庭的住房問題；而隸屬于地方政府的住宅供應公社，主要負責建設本地區低收入者的公營住宅（李莉，2008）。

2.對現有保障房種類的存廢與歸并

國內先后出現過多種類別的保障房，如經適房、廉租房、限價房、公租房、人才房等。如此看來，不但住房是多板塊結構，保障房本身也是由“多個兒女”組成的規模化家庭，不過現有的這些多類別保障房在內涵上相互重疊交叉，有的與保障房的使命不相吻合，導致保障房發展中存在各種亂象，因此，需重新確立保障房的種類并給予恰當稱謂。

綜合各方面的研究和決策層的認識，對保障房種類的存廢與歸并作如下約定：一是新時期需要將廉租房和公租房歸并為統一的公租房；二是保留經適房種類，但需將經適房的屬性從“具有保障性質的政策性商品住房”改為“具有適度商品性的政策性保障房”；三是改造限價房，轉為重點發展高層次人才保障房①在目前的實踐操作層面，限價房主要面向中等收入群體或中偏高收入群體，因而稱其為“限價普通商品住房”比較符合實際。顯然，限價房在消費的排他性和競爭性方面均比較強烈，是準私有性住房而不能稱為公共住房。從未來發展看，限價房板塊可重點轉型為人才保障房，主要向高層次人才供給，為實施科教興國戰略和建設創新型國家筑巢。。

3.保障房的屬性問題

它包括保障房理論的學科屬性和保障房物品屬性兩個維度。

這又需要運用經濟學、社會學和政治學基本原理，領會三個學科對相似內容有差異的表述方式。保障房是中國式術語，其稱謂的產生有特定的學科背景和國別習慣，與其相對應的國外稱謂有新加坡的公共組屋、日本的公營住房和公團住房、英國的市(郡)議會住房和合作住房、美國和瑞典的公共住房等，從保障社會成員最基本的居住權和生存條件來看，這類住房有利于促進居住公平、縮小居住條件差距、維護社會穩定，因而社會學理論稱其為保障房。而從這類住房應由公共部門或政府部門主導運營以破解房困的視角來看，政治學理論稱其為“公共住房”。但嚴格地講，這類住房整體上的使用屬性不同于博物館、廣場等公共建筑，即不嚴格具備純公共性，而大體上具有消費上的非排他性和非競爭性，因此經典的經濟學理論又往往稱其為“準公共住房”。

在上述分學科解讀保障房、公共住房和準公共住房之間關系的復合式認知模式下，保障房理論的學科屬性也具有多重特征，即是社會學、政治學和經濟學理論的共同研究對象，跨學科特征顯著。

綜上所述，國內的保障房物品體系②這里之所以稱保障房為物品體系，主要在于其兼具產品和商品的混合特性，對此需達成共識。需要指出，在一次房改的特定氛圍下，“住房”所指對象往往為“商品房”，因而一些政策文件出現“住房是商品”是可以理解的。參見：馬先標，《兩房協調的新住房體制構建問題探討》，《經濟社會體制比較》，2013年第4期。整體上不能稱為公共品，屬于準公共品，具有準公共性；保障房理論也非僅屬于社會學或政治學，它也是經濟理論的勢力范圍，具有跨學科屬性。

4.保障房的含義界定

在對上述相關概念進行重新界定的基礎上，對保障房的含義或什么是保障房的問題有了更為清晰準確的認知，即保障房是由公共部門主導建設運營、面向中低收入群體的準公共住房。

5.保障房體制的含義

在構建保障房體制前，需交待保障房體制的內涵，而這又始于體制這一概念。

何謂體制？體制是制度或制度安排的集合體，在新制度理論領域，組織機構作為有形制度而存在，使機構職能得以實現的若干規則或相關政策被稱為無形制度，兩者構成體制的基本框架。依此思路并從住房建設運行的“生產性”過程展開，保障房體制的內涵體現為：由作為有形制度的保障房社會公共服務機構，以及與機構職能相關的保障房建設制度、融投資制度、土地供給與規劃制度、實名制等核心制度構成保障房體制。

6.保障房體制與保障房政策體系

政策與制度的本質都體現為某種規則，因而制度與政策是同義語。作為各自的集合體，體制（或制度體系）與政策也互相指代，延伸到保障房領域，不但“保障房制度”與“保障房政策”可互為指代，“保障房制度體系”“保障房體制”與“保障房政策體系”在諸多場合和語境下也趨同。

7.保障房體制和住房保障體制

從狹義的視角來看，諸多專家默認住房保障體制和保障房體制具有等同性，但從住房與保障房的外延不同，可發現住房保障體制和保障房體制有較明顯的差異。例如，若認為中高收入群體的商品房質量和外圍環境也是一種保障形式，那么住房保障體制的對象就涵蓋社會高中低各收入階層，而大于保障房體制的惠及對象。

不過，需要強調的是，經典意義上或狹義的住房保障范圍并不延伸到中高收入群體所消費的商品房，因而如強調住房保障僅針對需要幫助、援助的中低收入群體，則兩者的內涵與外延才等同。鑒于此，在諸多場合與語境下，無論是學術論文撰寫還是政策文件展開，有必要在文前交待“住房保障”一詞是狹義的還是廣義的，以利于理論解讀和政策執行，本文認定它們之間有區別而展開相關問題的解讀。

二、當前保障房體制的弊端

需要引起重視的是，與保障房相關的核心概念是社會各界耳熟但尚未能詳的理論問題，即便是比較專業的學界人士，也常常存在認識偏誤。而上述對與保障房體制相關概念含義的重新界定，則為有效解讀保障房新體制構建問題提供了理論先導。那么，國內現有的保障房體制弊端何在？在遵循文前所界定的保障房體制基本概念含義的基礎上，這里對其按順序加以解讀。

（一）保障房公共服務機構建設不足

國內學者在總結現有的中國保障房問題時，少有從機構建設視角加以剖析的，國際經驗介紹中也多注重無形制度或政策的闡述。這不但造成此方面的理論積累不足，也是導致保障房公共服務機構在實踐層面發展不完善的重要原因。國內現有的保障房公共服務機構或根本缺失，或基本缺失，從而難以充分履行破解房困的使命。

如保障房融資機構基本缺失。雖然自20世紀90年代開始，國內各城市就學習新加坡中央公積金破解住房問題的經驗，先后建立住房公積金機構，要求單位和職工強制繳納一定比例的公積金，定向用于住房消費，但是該機構名不副實，沒有形成真正的全國性網絡，沒有發揮應有的功效。表現在：一是缺乏必要的獨立性，部分公積金管理中心依附于地方政府（蘇多永，2012），歸集的公積金閑置資金被挪用到地方政府的樓堂館所和商業性項目開發中；二是缺乏專業性，地方公積金管理中心為事業單位，行政色彩濃厚，因而所配備的專業人員中缺乏金融運作理論和實際經驗的現象較為嚴重，導致該領域出現不少呆賬、壞賬；三是缺乏中央層面的公積金管理機構，雖然住建部內設了住房公積金監管司，但是，從住房公積金主要從屬于金融范疇的特點和中國人口基數龐大的國情來看，需要把對公積金的一般性行政監管和專門的運營機構分開，也就是說，除現有的公積金行政監管部門外，還需專門設立相對獨立、專業的中央公積金運營管理部門，以切實擔負起龐大繁雜的全國性公積金收繳、歸集、投資的保值增值運營業務，大規模地發揮其對房困問題的破解功能，并減少呆賬、壞賬的金融風險，甚至促其產生良好的經濟效益。

目前，國內保障房行政管理機構的建設也顯不足，單靠住建部的住房保障司，似乎難以擔負起龐大的中低收入群體的房困破解問題。文獻資料顯示，美國地方一級的公共住宅辦公室（public housing authorities)有3000多個，作為聯邦政府住宅和城市發展部的代理機構，其建設預算的85%來自聯邦政府，不受州政府的住宅和社區發展局領導（吳立范，2009）。另外，在保障房用地的獲取和規劃方面，國內住建部的住保司沒有有效的管理調控權，而國土部也尚未內設保障房土地管理司，這勢必不利于保障房土地的科學規劃和土地的可持續利用。

另外，國內保障房實名制信息管理機構缺失，因而無從談起建立有效的住房擁有信息體系，自然也就難以識別保障房受惠對象，這是保障房在準入、退出環節出現異化且異化長存難治的重要原因之一。

還需要提及，國內現有的保障房管理機構的稱謂不當，是機構建設中存在的另一問題。前已指出，住房保障問題和保障房問題有區別而不能等同，但在國內相關機構的建設中經常混淆兩者關系，從而給保障房發展帶來不應有的混亂。如有的住房保障處實際上主要承擔與保障房有關的管理職能，有的城市設立住房保障局，其職能也限于保障房的管理，為什么不更名為保障房管理局，從而分門別類地、有針對性地做好中低收入群體的房困破解呢？這理應引起主管機關和住房專家的高度關注。

（二）保障房法律制度建設不足

法律推動保障房實施，是國際經驗之一。以房改和居住民生問題破解成功的國家來說，英國早在1851年就頒布了《勞動階級公寓法》（laboring Classes’Lodging Houses Act）（Peter Malpass and Alan Murie），1919年制定的《住房法》（Housing Act）有力地推動了公共住房的發展。再比如，1890年美國紐約定制的《經濟公寓住房法》（New York Tenement House Act of 1890）（John F.Bauman,Roger Biles and Kristin M.Szylian）。1960年，即人民行動黨掌權后的第二年，新加坡地區就制定了《住宅發展法》（Housing and Development Board）。而我國保障房的法律建設是滯后的，近來雖有所改進，但還需加大力度。

雖然中央和地方政府都意識到加強保障房建設的重要性，也在努力推動該項工程的實施，但是相關規則多體現在文件或領導的會議講話中，還沒有形成法律化的系統制度。如有關保障房的政策早在1995年1月20日國務院辦公廳《轉發國務院住房制度改革領導小組安居工程實施方案的通知》的文件中已經出現，2007年8月7日國務院出臺《關于解決城市低收入者家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號），2011年9月28日國務院辦公廳又根據形勢發展需要發布了《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》(國辦發〔2011〕45號）。然而，這些政策沒有系統總結而上升到法律層面，難以形成保障房發展的威權性機制和可持續動力。

（三）保障房融投資的制度建設不足

相對于有形的制度安排（即機構）而言，這里的制度特指無形的制度安排或政策。房困的破解無疑需要借助充裕的資金支持，因而發展住房金融特別是政策性住房金融是房困破解成功國家的重要法寶，國內在此方面的制度創新表現不佳。

目前實行的繳納公積金不失為積累住房消費資金、提高住房消費能力的有效路徑。但是，國內有關公積金的政策缺陷較為顯著。住建部《關于調整住房公積金存貸款利率的通知》（建金〔2011〕44號）第一條規定，“從2011年4月6日起，上調個人住房公積金存款利率。當年歸集的個人住房公積金存款利率上調0.1個百分點，由0.40%上調至0.50%；上年結轉的個人住房公積金存款利率上調0.25個百分點，由2.60%上調至2.85%。”從中可以發現，公積金存款利率長期較低，即使調整后的利率也低于物價通脹率，這挫傷了公積金繳納者的積極性，難以吸引更多的居民主動參加公積金繳納，因而公積金數量增長不足，不能有效發揮對房困問題的破解功能。另外，在較長一段時期內，中低收入群體難以買房而長期不能提取公積金，等于削弱了其住房消費能力，而高收入的群體在買房時擠占了其公積金，這就一度造成公積金使用上的不公平。

再比如，集資以合作建房，是破解部分職工房困的又一條有效路徑。然而，鼓勵集資以合作建房的財稅、利率等政策支持嚴重不足。一些政策界人士總是強調美國的住房問題解決得成功，現在僅存在數量較少的房困群體，卻忽視了美國對數量可觀的中等收入群體在建設社會住宅方面強有力的財金政策支持。

歷史地看，我國在發展住房金融支持住有所居問題破解的過程中，曾借鑒德國住房儲蓄、新加坡公積金和美國住房抵押貸款制度，但是這些好的經驗似乎都沒有真正“學到點子上”。例如，在煙臺和蚌埠市試點推行住房儲蓄銀行，無疑有歷史價值和現實意義，但這些銀行后來都轉為商業銀行。又如，我們至今仍未建立對中低收入群體首套房抵押貸款的政府擔保機制，這也使得潛在的購買力在缺乏政府擔保的機制下難以被激活。近來，要求地方政府從土地出讓金中拿出一定比例的資金用于支持保障房建設，也因量少而難濟于事。

（四）保障房建設的考核機制尚未健全

近來的國字號文件已經強調對地方政府建運保障房實施監督，但尚未建立具體的獎懲兼備的考核機制。

國發〔2010〕10號文件第一條從問責向度對省市政府穩定住房價格的工作落實情況提出了約束①即強調住建部、監察部等部委要對省級人民政府的相關工作進行考核，加強監督檢查，建立約談、巡查和問責制度；對穩定房價、推進保障房建設工作不力，影響社會發展和穩定的，要追究責任。,國辦發〔2011〕1號文第七條甚至要求省級人民政府及有關部門要對轄區內城市穩定房價工作也進行約談問責。現在看來，在強化問責監督的同時，獎勵政策要跟進。國辦發[2011]1號文件精神啟示：要發揮媒體的輿論優勢，對房價回歸調控工作突出的城市加大宣傳表揚力度；在政府責任體系和執行力維度，也要重視對房價回歸調控工作突出的城市政府進行集體式政績獎勵和選拔任用上的激勵，這是發揮政績考核指揮棒效應的另一個重要邏輯。

此外，也要建立廣大居民評價地方政府建運保障房的績效的機制，吸納居民合法參與對住房問題的決策和執行，這是國際經驗之一。我國目前還比較缺乏對保障房建運的群體意見表達渠道，不利于促進地方政府更好地建設人民滿意的保障房。

（五）尚未科學明確發展保障房的理念

保障房并非公共住房，而是具有準公共性的住房，集民生工程和經濟擴內需工程于一身，因而并非僅是負擔，這樣的認識無疑是正確的。例如，新加坡政府就在發展大量的組屋過程中，成功地通過產權變更、梯度消費的有效政策，既實現了組屋的保障性社會功能，也實現了促進住房經濟繁榮的功能，甚至對帶動整個經濟發展作出了顯著貢獻。不過，國內部分地方政府或有關部門并未形成這樣科學的保障房發展理念，相應地導致不作為或行為失當。

前文在核心概念界定時已經談到目前保障房種類繁多、稱謂不規范的現象，這固然有理論發展不足、認識不到位的原因，但似乎不能排除一些地方政府對發展保障房的理念認識存在偏誤。如將保障房看做是燒錢而不掙錢的負擔，就會巧立一些含混錯亂的保障房品種，爭項目要資金，或打著房困破解的旗號，真意卻在于追求不該得的利潤，這些“揣著明白裝糊涂”的不當心理需要在樹立對保障房發展的正確理念過程中加以消除。

三、建立契合國情的保障房新體制

前面已經指出國內保障房制度在實踐層面存在諸多不足。那么，如何克服現有體制的不足，建立契合國情的保障房新體制？這需要進一步借鑒保障房體制建設的國際經驗，然后給出相關的制度安排。

（一）保障房體制建設的國際借鑒

諸多專家系統回顧了典型國家保障房制度建設的國際經驗，將其總括為：政府是保障房供應主體，有專門機構負責該項工程的實施；法律推動保障房實施；對不同階層居民分類供應相應的保障房即“規范化的保障房供給”；發展住房金融特別是政策性金融；根據經濟發展階段和居住水平，形成政策目標鎖定支付能力不足群體的動態保障機制；保障房制度公平優先兼顧效率，并促進整個住宅業可持續發展；政府主導與參與者合作建管；避免貧民窟，促進社會各階層融合以利協調發展；吸納居者合法參與住房決策和執行；設定準入、退出機制，防止保障錯位。

那么，與這些經驗相對應，國際上在實踐層面的保障房體制建設的狀況究竟如何？

這里選取美國、英國、新加坡作為典型國家，簡要概括其在保障房體制構建實踐層面富有特色的成功的制度安排。

1.選取美國、英國、新加坡作為典型國家的理由

應該說，在歐美發達國家和亞洲新興國家，大多數國家在解決房困問題過程中采取了有效政策，形成了各有千秋的良好的本國化體制。如德國的住房儲蓄銀行、日本的公團住房模式，值得中國學習借鑒。但是，相比較而言，美國、英國、新加坡三國在保障房體制方面的經驗更有針對性和借鑒意義。原因有如下幾點：

英國曾經是世界頭號強國、經濟大國，也是世界上最早建立現代住房制度的國家。在住房領域，英國先后經過三次房改，走出一條商品房化、福利公房化到商保協調的住房體制改革之路，因而其經驗對于作為大國的中國來說借鑒性較強。

美國則是20世紀以來逐步取代英國的世界首號強國，國土面積與中國相當，人口規模也逾3億，較為龐大，但其居民人均居住面積56平方米，住宅自有率高達68%，住房發展水平，其住房水平的優良源于先進的住房體制。雖然美國政治體制與中國差異較大，但其所形成的商品房主導、公共住房輔助的體制模式對中國未來的房改走向仍有較強的啟示意義。

就新加坡而言，雖然其國土面積和人口規模均與中國有很大的差異，但是，其人均資源占有量、人口密度與中國相似，而且，作為城市國家，其經驗對中國大城市一級的保障房體制改革具有較強的指導意義。

如此看來，選取美國、英國、新加坡三國，簡要學習其保障房建設運行方面的經驗，對建立適合國情的保障房新體制具有經典的啟示意義。

2.從過程視角簡要回顧美國、英國、新加坡等國保障房體制建設情況

就已有的研究來看，專門解讀美國、英國、新加坡保障房體制的著作還未出現，相關的內容多內嵌或散見于房地產、住房或公共住房的論著中。而且，解讀結構多從保障房的供給、分配與消費的環節展開，這樣的研究總結有積極意義，但給制度建設者或政策實施當局帶來難以操作的問題。例如，即使有了某國的保障房分配制度的介紹，但是如果沒有強調應由哪些機構采取什么樣的規則去分配，這樣的制度成果的總結仍難使政策當局一目了然，或仍難從操作視角抓住要害。

實際上，無論是保障房的供需還是分配，都是人的活動，或是由人所構成的機構的活動，所有的這些活動又都必須遵循一定的規則或制度。如此看來，從保障房的建設、土地規劃、融投資和監督管理來總結借鑒典型國家的機構建設、制度設計情況，更有利于啟示政策當局和保障房受惠群體應該做什么、不應該做什么，在邏輯上也與體制的兩維結構高度契合。依此邏輯思路但限于篇幅，這里將典型國家保障房體制的建設情況歸納到表中予以比較（見表1）。

3.新加坡的組屋發展模式對我國大城市借鑒意義顯著

前已指出，新加坡的組屋發展模式對我國大城市借鑒意義顯著，但總體上未必對我國具有全國性的指導意義。我國是幅員遼闊的統一的多民族國家，地區發展很不平衡，各地的歷史地理和文化風俗又有較大差異。故而，如何發展保障房，需要發揮地方積極性并給予其政策創新的靈活度。從各地房困的程度而言，大城市的房困比較突出，部分大城市的人口與新加坡接近，建成區面積（不包括所轄的郊縣）也與新加坡差不多，因而，新加坡作為城市國家的組屋發展模式對其借鑒意義重大。

表1 美國、英國、新加坡三國保障性住房體制建設概覽

但是，大城市政府在借鑒新加坡房困破解問題的經驗時，也要注意中新經濟體制、政治體制和法制建設情況的差異，這些差異可能導致保障房體制構建的某些層面存在較大的差異。新加坡法制完善，法律執行力強，收入分配信息體系建設良好，因而，在劃分收入階層、識別保障對象方面難度并不很大。而我國目前尚不具備這方面的有利條件，所以，既要創新契合國情的保障對象識別工具，也要明確發展以公租房為主導的保障房，以及身份容易識別的高層次人才保障房，其余中高收入群體的住房問題均可通過商品房渠道加以解決。當然，就大城市而言，因其人口規模和城市面積與新加坡相當的較多，故可以在城市這個層面更充分地借鑒新加坡的房困問題破解理念、融投資機制、規劃與建設機制、防異化與分配交易的管理機制。新加坡住房發展體制模式情況可參考表2。

（二）對中國式保障房新體制基本框架建構的思考

為了推行某項改革的順利執行，比較常用的策略就是通過重組舊機構或建立一個新機構來確立對改革的機構上和組織上的支撐（Lin，1998） 。在上述對國內外保障房制度的現有狀況進行總結的基礎上，這里針對國內保障房體制的缺陷，按照機構和機構之間職能的雙重維度，從如下要點著力構建中國式保障房新體制的基本框架：

表2 新加坡保障性住房（公共住房）體制模式簡介

1.構建中央、地方相結合的保障房決策系統

中央成立國家保障房發展委員會，省市縣成立政府一把手負責的地方委員會，相關部委成立主要領導負總責的本部門保障房發展領導小組。機構領導方式以垂直為主，兼顧橫向；成員比例“三三制”構成，即政企領導、住房專家和居民各占三分之一。

2.保障房公共行政管理體制方面，

改建中國保障房管理局，賦予若干職能。可作為國務院直屬事業部門，或由國務院授權給國家綜合部委、住建部管理；在保障房土地管理調控方面，可在國土部內設專門的保障房土地司局，協同、支持保障房管理局獲得充裕的保障房用地，相應的垂直機構或部門可延伸至市縣。

3.保障房建設體制方面

成立中國保障房建設住宅總公司（簡稱保建公司），歸保障房管理局管理；保本微利，事業職工待遇，可擴大到省和地級市成立分公司，垂直管理。同時，積極鼓勵社會基金和商業性開發商參與保障房建設開發。

4.保障房融投資體制方面

改建中國保障房公共基金局（簡稱保金局），負責保障房政策性融投資，賦予其類似新加坡公積金局（PPB）的若干職能。（1）首先將居民存款強制與租房、買房結合起來，建立繳存者會員制，擴大繳交比例，簡化繳存取手續，明晰存取規則，優化提高公積金存款利率，激勵繳存。（2）作為國務院直屬政策性金融部門，授權給國家綜合部委或住建部委代管。（3）隨著若干年后住房危機緩解，再論證其是否與其他社保基金整合，以發揮組合效應。（4）與財政部協調，共同使用保障房專項基金。（5）公積金的用途要擴大拓展，不僅可用于買房，還可以用于租房。

5.保障房信息體制方面

設立中國保障房實名制管理信息中心（簡稱保障房信息中心），這有利于有效確定保障對象，防止保障房異化。業務范圍主要針對保障房，但也進行商品房簡約信息登記管理。（1）事業編制，理事會管理機制，直屬住房保障委員會，業務相對獨立，信息在若干職能部門之間共享，通過信息共享、公開度擴大以制約保障房享有者的違規違法行為，進行保障房群體分類操作。（2）負責對保障房詳細信息、商品房簡約信息、保障對象工資收入等信息的管理。（3）準入與退出資格的審查。由保障房信息中心具體執行，民政部、人力資源和社會保障部等部委的內設部門參與，共同提供收入證明信息。準入與退出信息均在保障房管理局、公積金局、保障房信息中心、民政部、人力資源和社會保障部之間共享。

需要強調的是，在上述保障房體制設計中，雖然機構與職能共同構成體制，但在順序上，職能的確定是機構性質、隸屬關系、規模、名稱等建立的先導，因而在體制改革的實踐中，應從職能的調整優化出發，不斷完善相應的機構，以實現“機職”的良性匹配。

6.規范與房困問題破解相關的管理機構和政策的稱謂

已有的狀況充分表明：建立行政、決策和監督的機構體系，賦予權威的職能，是促進保障房有效發展的關鍵條件和基礎條件。

但是，與保障房問題破解的相關機構和政策的稱謂不當，也是進一步導致機職失調紊亂的重要原因，從而加劇了保障房發展和住房調控中群龍無首、多龍治水乃至各行其是的混亂。為此，可將住建部的住房保障司更名為保障房管理司，各地住房保障局也相應地更名為保障房管理局，也可根據省情、區情，設立公共住房局①。

此外，與保障房相關的政策或制度的稱謂，也要規范化、專業化。新近發布的《關于做好住房保障規劃編制工作的通知》（建保〔2010〕91號）的文件，主要內容就是涉及保障房的，如改為“關于做好保障房規劃編制工作的通知”，似乎更加突出主題。

7.加強保障房法律建設并以法律的權威促進保障房發展

宏觀層面,需要加強專門的保障房法規建設，也需在憲法、住房法和社會保障法中充實有效的保障房條款。在英國公共住房的發展中，法律制度的規模化制定和實施就得到了很好的體現，這個經驗我國可以借鑒。

8.將保障房建設納入政府績效考核體系

中央政府將保障房建設及其破解房困的實現情況列入地方政府績效考核體系中，甚至可在政府領導升遷選拔時具有“一票否決”的力度。保障房是重大的政治問題，所要擔負的房困不破解，會影響經濟內需擴張、社會安定和政治穩定，因而中央政府需要加大對地方政府履行保障房發展功能的監督，而績效考核是一個有效的指揮棒。對保障房建設卓有成效的地方政府可給予集體式獎勵或選拔任用上的激勵。

9.革新保障房是政府負擔的舊理念

理念是一種更深層的無形制度，將保障房看做是一種財政負擔，地方政府就會敷衍塞責或陽奉陰違、懈怠不作為。而將保障房看做是民心工程、民生工程和經濟擴內需工程，發展力度和效果就會顯著改觀。保障房并不都是公共住房，其中的經適房有一定的利潤，人才保障房若定價合理，同樣可開啟數量龐大的各類人才解囊購房，擴大內需，因而，保障房的多類別性使其既不是無利潤成賠本的買賣，也可在有效的制度安排下實現社會效益和經濟效益的雙豐收。地方政府在保障房工程領域形成這樣健康的理念，對于保障房長期可持續發展至關重要。

10.吸引廣大群眾參與保障房決策、監督的制度安排

在決策理念方面，借鑒英國吸引廣大居民參與，是一個好的機制（包宗華，2002）。從政府過程的視角來看，在保障房建運的各個關鍵環節，充分地開辟讓廣大居民特別是相關居民意見表達的渠道，認真地進行意見綜合，對形成客觀、科學的決策乃至相關制度的執行，都非常必要。例如，前幾年一些企事業單位在集資建設經濟適用住房的過程中，組織本單位參加合作建房的職工輪流到建筑工地值班，配合建筑監理公司對房建造施工的關鍵環節進行質量檢測、把關，住房竣工后就極少存在質量隱患。實際上，從住房規劃、建造到分配的各個環節，都應形成住房利益相關居民的參與監督機制，從而避免樓歪歪、樓薄薄、墻體滲水或住房周邊環境糟糕的尷尬局面。

四、簡短的余論

上述所構建的保障房機構以及所賦予的眾多職能，與先前保障房機構不足、職能不強的狀況相比，無疑是一個大的飛躍。對此，可能一些人會有異議，認為國外不少國家都沒有這樣完備的保障房體制，中國似乎不必要如此“大動干戈”地構建。

稍加深入剖析便可發現，上述這種看法存在偏誤的諸多理由。例如，中國國情表明，房困群體的數量龐大是世界上任何國家都難以相比的。再比如，我國人均建材和土地資源的擁有量也相對稀缺緊張。還有，法律和信用體系的建設水平仍然不高，因而需要適度規模的、強有力的保障房機構體系來履行房困破解的艱巨任務。當然，還要指出，國外沒有設立某類機構不代表中國不需要，反之，中國沒有的某類保障房機構，某些國家反而在某個發展階段需要成立。例如，美國為適應戰后龐大的退伍軍人的住房問題，曾經通過退伍軍人管理局來幫助退伍軍人家庭獲得住房抵押貸款保險，而我國未必需要效仿之。

本文的相關分析無疑展明了一條體制構建的總原則，即應具體問題具體分析，按照本國某些發展階段的特征而構建合適的體制模式。不僅保障房體制構建循此規律，商品房體制亦應如此。