淺談PPP模式在地下綜合管廊中的適用性

汪宏瑋

摘要：隨著我國城市的現代化發展，地下綜合管廊的建設消除了傳統直埋敷設市政管線的弊端，有利于海綿城市建設，體現了城市建設的現代化、科技化和集約化。本文首先通過對比國內外地下綜合管廊建設現狀，分析得出我國建設地下綜合管廊過程中所面臨或即將面臨的重大障礙。隨后分析PPP 模式是否有利于推動地下綜合管廊的建設。最終得出PPP模式能夠解決或減少我國在綜合管廊建設中遇到的障礙。

Abstract： With the development of urbanization in China， the construction of underground integrated corridor eliminates the drawbacks of the traditional direct buried municipal pipelines， which is conducive to the construction of sponge city， and embodies the modernization， technicalization and intensification of urban construction. This paper firstly analyzes the current situation of the construction of underground integrated corridors at home and abroad， and points out the major obstacles faced by China in the process of building underground integrated corridors. And then it analyzes whether the PPP mode is conducive to promoting the construction of underground integrated corridor. Finally， it thinks that the PPP mode can solve or reduce the obstacles encountered in the construction of integrated corridors in China.

關鍵詞：地下綜合管廊；城市發展；PPP

Key words： underground integrated corridor；urban development；PPP

中圖分類號：TU990.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）20-0059-02

0 引言

綜合管廊（“共同溝”、“共同管道”）是建立于城市地下，至少容納兩類城市工程管線的地下城市管道綜合走廊。為進一步推進城市綜合管廊和海綿城市建設工作，住建部于2016年1月22日組織編制了《城市綜合管廊國家建筑標準設計體系》和《海綿城市建設國家建筑標準設計體系》明確提出推進城市地下綜合管廊建設，統籌各類市政管線規劃、建設和管理，解決反復開挖路面、架空線網密集、管線事故頻發等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉型發展，有利于高效地利用有限的城市空間，提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量，增加公共產品有效投資、拉動社會資本投入、打造經濟發展新動力。

采取綜合管廊鋪設方式，能科學地集合各種工程管線，集中管理管線設施可以延長管道使用壽命，并使得城市的地下空間資源能科學合理的利用，避免寶貴的土地資源無謂流失；且對推動綜合管廊建設、對海綿城市建設的可持續發展起到了積極的推動作用；對政府部門的管理職能及建設單位先進建設技術的運用要求更高，促進我國項目管理和建設技術的發展，體現城市基礎設施建設的現代化趨勢。

1 國內外城市綜合管廊現狀

1.1 國外城市綜合管廊發展狀況

目前綜合管廊在大部分發達國家已經歷了一個多世紀的發展歷史，在系統日趨完善的同時其規模也有越來越大。最早建設綜合管廊的城市是法國。早在1833年，巴黎為了解決地下管線的敷設問題和提高環境質量，開始興建地下管線共同溝。緊接著1861年，英國開始建設綜合管廊；1893年，德國漢堡也開始了綜合管廊的建設活動。

亞洲國家對這一技術的應用相對較晚，如今日本的地下綜合管廊系統較為完善。東京自1923年經歷過關東大地震之后便開始著手建設用以收容電力、電信、給排水等市政管線的“九段坂”共同溝。到1958年，共同溝的建設規模已全面鋪開，1963年《共同溝實施法》正式頒布實施。根據該法規，共同溝建設中一部分建設技術標準、資金分攤與回收等問題在解決方面有了合法依據。共同溝是得到日本法律承認的道路附屬物，道路管理部門承擔了部分建設費用才得以大規模建造。1991年，日本針對共同構項目設立了專門的管理機構，為該項目的順利建設提供了保障。如今，在東京的主城區日本橋、銀座、上北澤、三田等地下綜合管廊，經過若干年的建造，由地下綜合管廊組成的網路結構已初具雛形。

可以看出，發達國家已經具備了比較完備的地下綜合管廊系統，而一個完備的地下綜合管廊系統離不開相應的法律和政府政策支持，離不開具有前瞻性、綜合性的整體規劃和強有力的管理機構。

1.2 國內城市綜合管廊發展狀況

在國內，綜合管廊已在沈陽、大同、南京、濟南以及“北、上、廣”等城市得到推廣應用，但應用水平仍是初級階段。1993年上海開始進行浦東新區和張揚路矩形綜合管廊的建設。項目包括一條主線和兩條支線，全長11.125 km。支線綜合管廊囊括了電力、煤氣、信息、給排水四類市政管線。中國“硅谷”北京中關村也通過建設綜合管廊來集中敷設市政管線，以體現現代化建設要求。

2 PPP模式適用范圍分析

Public-Private-Partnership，是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的全壽命周期合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。

2.1 PPP綜合管理模式的管理結構十分嚴謹。它不僅能帶來豐厚的社會資本，而且還囊括了出資方的管理節能、創造力、市場約束、行業經驗等“附加值”。一是設計、建造、融資、運營、維護各環節捆綁，通盤考慮帶來的成本節約和效益提升；二是引入私人部門伴隨而來的市場監督；三是公共部門提出要求、私人部門設法實現，公私雙方各盡所能，風險和職能合理配置帶來的服務質量改進；四是公私雙方長期合作互動、互相學習帶來的社會管理模式的變革。

2.2 PPP項目適合期限較長但具有穩定現金流的適合長期投資的微利項目。由于項目識別和招標階段手續費高，PPP的適用有一定的門檻，并不適合小項目。PPP項目往往有回收期長、現金流穩定等特點。為保護公眾利益，也為了PPP健康發展，必須合理確定項目收費和收益。

2.3 PPP模式強調共擔風險。目前政府推廣的PPP，第三個P（partnerships）的重要含義是風險共擔——將特定的風險分配給最善于管理這種風險的一方，大大減小了總項目風險產生的幾率。

由以上三點分析得出，PPP融資方式可以為期限較長但具有穩定現金流的微利項目籌集建設資金。且擁有嚴謹的管理模式，可以降低項目風險，使用最少的資源獲得最大的社會利益與經濟利益。

3 PPP模式在綜合管廊建設中的適用性分析

3.1 我國綜合管廊建設難度分析

對比分析國內外綜合管廊發展狀況可以看出，相對于國外綜合管廊建設體系已經十分成熟，我國現在綜合管廊的建設還處于探索階段，各地綜合管廊建設規模不大，還處于試驗階段。相關的配套措施也并沒有完善，大部分計劃建設的綜合管廊項目幾乎全部安排在城市新區以期減少前期建設成本和建設困難。

具體表現在以下幾點：

①綜合管廊的建設及管理是一個復雜的系統工程，前期投資巨大，而投資回收期長。主要因為綜合管廊要考慮到遠近規劃相結合，預留合理的出人口和可供長期擴展的余地，確定合理科學的建設目標十分困難。地下綜合管廊都是按照使用世紀工程的標準進行設計的，其節約效益只能體現在過程中，所以實現地下綜合管廊的經濟效益和社會效益是一個需要長期堅持的項目。

②綜合管廊的建設對前期規劃和建設期施工、管理技術要求極高，急需引入先進合理的技術。綜合管廊需要容納多種管線，且各管線空間接近，微小失誤就有可能對整個項目影響極大，即建設期對管廊施工設計及施工管理要求極高。

③綜合管廊建設資金難籌，協調入廊管線單位難度較大。綜合管廊的社會利益遠大于經濟利益，是半公益性設施，投資獲利小，如果沒有政府相關部門扶持配合，幾乎不會得到社會企業的青睞。在綜合管廊的使用和管理方面相應法律法規并不完善，沒有合理的利益與責任分配，明顯的經濟利益不夠明朗。使用傳統的管線直埋方式鋪設的管道由不同性質管線部門管理經營，協調入廊相對困難。對于入廊管線單位來說，加入地下綜合管廊，在短期內來看并沒有很明顯的效果，而長期效益要在未來很長一段時間后才能逐漸實現，使得各管線單位對綜合管廊的建設積極性不高。

3.2 綜合管廊建設難度與PPP模式適用范圍對比分析

綜合管廊的建設對前期規劃和建設期施工、管理技術要求極高，是一個復雜的系統工程，導致其前期需大量投資，建設資金難籌；另綜合管廊投資回收期長，短期看不到實際經濟利益，使得協調入廊管線單位難度較大。即綜合管廊的建設是一個前期投資巨大，項目運營期長，擁有微小穩定經濟利益，但社會利益巨大的半公益項目；它是對施工、管理技術要求極高的高風險基礎市政建設項目。

PPP融資方式則可以為期限較長但具有穩定現金流的微利項目籌集建設資金，擁有嚴謹的管理模式，可以降低項目風險，使用最少的資源獲得最大的社會利益與經濟利益。

由此得出綜合管廊的建設項目性質上基本符合使用PPP項目的條件，使用PPP項目也有可能降低綜合管廊建設所產生的風險和成本，創造更大的社會利益與經濟利益。

4 結語

結合PPP模式，如果合理對項目進行設計，在多方面的支持下，地下綜合管廊也是收益長期穩定的好項目。考慮地下綜合管廊項目的主要特點，可以對PPP模式進行修改，例如延長PPP模式的合作周期；由政府向公司服務，采取政府直接付費方式；政府出臺政策強制入廊等。

相信隨著地下綜合管廊建設的推行，將會出現更多的具有代表性的案例，可以修改出更合適的PPP模式幫助綜合管廊的建設，這樣毫無疑問會對我國城市化進程的發展起到極大的促進作用。

參考文獻：

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[4]住房和城鄉建設部關于印發城市綜合管廊和海綿城市建設國家建筑標準設計體系的通知，2016年1月22日.