重大民生政策風險評估中社會參與的回應困境及其破解

李穎

摘 要： 重大民生政策風險評估中引入社會參與，是實現決策科學化的客觀要求。但在我國重大民生政策風險評估的社會參與中，特別是在“互聯網+”的背景下，參與主體利益多元、參與方式多樣，而政府回應方式單一、政府與社會回應價值向度的不同等制約了社會公眾對政策風險主張的充分表達，降低了社會參與的有效性，影響了政策共識的達成。應該通過回應渠道拓展、回應方式創新、回應網絡構建等來促進重大民生政策風險評估中的社會參與，以更好地適應“互聯網+”背景下社會參與的新變化給政府回應帶來的現實挑戰，有效彌合多元主體間的政策感知差異和意見分歧，切實增強政策的可接受度。

關鍵詞： “回應”；民生政策；風險評估；社會參與

中圖分類號：C916文獻標識碼：A

文章編號： 1003-0751（2017）06-0070-05

一、引言

重大民生政策作為旨在解決民生問題的重要公共政策，涉及面廣，利益關系復雜，社會關注度高，風險因素多，需要進行全面科學的風險評估。重視和加強重大民生政策的風險評估是實現決策科學化、更好促進民生事業發展的客觀要求。民生政策的風險評估離不開社會主體的廣泛參與，通過社會參與可以找準政策意見分歧，切實增強政策的可接受度。

目前，現有的民生政策評估模式是建立在行政命令基礎上的控制—反饋式的封閉運行模式，這種評估模式是一種行政主導的自我評估的方式，政府在一元治理的慣性思維下，對社會參與政策風險評估具有一種天然的抵制。然而政府的自我評估受信息能力等各方面因素的局限，很難實現政策風險評估的科學化與專業化，在客觀上加深了政策制定與執行的風險。

“回應”作為一種被廣泛運用的理論工具，在政治學、社會學、公共管理學等學科領域都有較多運用，而在政策風險評估方面，尤其是重大民生政策風險評估方面的研究與運用還比較有限。本文擬以回應理論為視角，探討具有不同特征的社會主體參與重大民生政策風險評估的回應困境以及這種參與機制規范化、制度化和高效化的實現路徑，以增強政策的共識度，提高重大民生政策執行效率的內生動力。

二、回應理論與政策風險評估中的社會參與

為了更好地理解和分析在政策風險評估中回應與社會參與之間的邏輯關系，有必要先就回應理論與政策風險評估的相關問題作進一步厘清。

1.“回應”與“社會參與”的邏輯聯系

“回應”是一個多層次的理論界說，不同學科、不同研究領域、不同學者有不同的解釋。戚攻認為，回應是多元主體在一定社會結構中基于共同利益、訴求的應答、認同、實化及實踐的互動過程。 ① 作為對一種社會互動現象、關系及實踐過程的理論規制，它與社會學中的“社會互動”所指的社會中個人與個人、個人與群體、群體與群體之間通過信息傳播而發生相互依賴性的社會交往活動的界說相聯系。

“社會參與”主要是指主體對社會生活各方面的現狀與活動的關心、了解與行為投入。當“社會參與”作為一種機制時，是指社會公眾基于對自身利益的關心和對社會公共利益、公共事務的自覺認同，通過對社會活動的積極參與促進或實現社會發展的過程和方式。

在回應視角下理解社會參與，可以將其視為回應的一個環節，即社會多元主體間通過互動與交流，對其他主體的行為作出回應。社會主體以多種方式參與社會活動，回應是其中的一種重要形式。如個體對個體的回應、個體對群體的回應、政府對社會的回應、社會對政府的回應、參與主體與參與環境之間的回應等?？梢哉f，離開了回應，就無法實現真正參與。社會主體要想實現更多參與，也需要對社會活動的各個方面作出更加積極的回應，以加強與社會的聯系，從而在社會活動中產生更大的影響。所以說，社會的參與度與回應度是一種正比例關系，即回應的頻率越高，參與的程度也越深。

“回應”與“社會參與”間的這種邏輯聯系說明，完善“回應”是深化重大民生政策風險評估社會參與的重要路徑。

2.政策風險評估中的“回應”與“社會參與”

公共政策理論認為，“回應指的是政治領域對社會領域的響應，或社會訴求被政治組織通過制度整合而轉化為公共政策的過程” ② 。民生政策作為公共政策的一個重要組成部分，是政府對公眾關于民生問題的相關訴求作出的反應，是政府對社會民生訴求作出的最直接的回應。這種回應以一種制度性的形式展現出來，與其他回應方式相比，更加具有權威性。重大民生政策是政府基于社會普遍存在的利益訴求所作出的制度性安排，其涵蓋面廣，與社會公眾的利益關聯性大，旨在對今后的社會民生秩序產生影響，集中體現了政府對民生問題回應的強度。

從政策內容來看，民生政策與公眾的日常生活密切聯系在一起，不管是制定還是具體實施，都是以社會公眾為主要對象的，因此社會的廣泛參與對于民生政策十分重要。在現代社會治理體系中，社會參與的重要性愈來愈受到重視，政策風險評估作為公共政策制定的一個重要環節，重視社會參與的作用，更是政府堅持治理理念的重要表現。對于公眾而言，參與政策風險評估是表達利益訴求、追求價值目標實現的一種方式。這種行為方式通過對政策風險進行識別、分析、判斷，表達自己的風險主張和意見，使政策內容更加符合自身的價值期望。同時，政府通過征求社會的意見對政策進行優化與完善，也是對社會的一種回應。政府、社會共同圍繞政策風險主題相互應答、相互回應，從而形成共同回應。

3.回應視角下政策風險評估社會參與的特殊性

民生政策背后實質上是重要利益關系的調整，必然會給社會的穩定運行帶來風險。因此，在確保決策科學化的條件下，只有盡快建立健全相應的風險評估機制，才能為合理的民生政策出臺提供有力支撐。 ③ 在這一過程中，重大民生政策風險評估社會參與有其特殊性：第一，政府與社會之間不應僅是政策信息的獲取，更重要的是加強回應，使政策的特定目標和內在價值盡可能準確地傳遞給社會公眾，同時把社會公眾的訴求和意見及時、全面地傳遞給政府，為政策風險評估提供更有價值的信息。第二，民生政策出臺的目標和歸宿在于政府回應社會訴求、化解社會風險、促進社會發展，因而公眾的深度參與對識別民生政策中的潛在風險，保證風險評估的科學性尤為重要。同時，相較于一般公共政策，重大民生政策對社會民生發展有著更高的預期作用，政策的敏感度相應更高，對社會參與的要求也就更高。而有效的參與是回應可持續的必要條件，這正是回應的內在要求，體現在重大民生政策風險評估中，就是要通過深化回應來促進參與。

4.政策風險評估中完善“回應”的必要性

隨著社會的發展，社會公眾的參與意識不斷增強，對政府的回應提出了更高要求。政府需要既重視來自社會的回應，又重視對社會的回應，這是提高其自身行為科學性、提升治理科學水平的必然要求。

正是在這一背景下，完善“回應”將有助于完善民生政策風險評估社會參與機制。一是有利于分散決策風險。目前我國重大民生政策都是在行政主導下制定的，這就將決策風險全部集中到了政府。缺少社會參與的風險評估本身就是一種風險，它意味著社會回應的缺位。這也是近年來我國一些地方民生政策出臺引發輿情事件的重要原因。如果通過社會參與深化政府與社會之間的相互回應，政策輿情風險爆發的可能性就會降低甚至避免。二是有利于促進有序參與。不管公眾對重大民生政策抱有怎樣的參與熱情，如果不進行有序引導，這種參與就會因為公眾的無序性在風險評估中起反作用。而通過“回應”深化“參與”，從參與方式、參與途徑、參與渠道等方面加以完善，能有效避免社會參與中的盲目性與隨意性，保護社會多元主體參與的積極性，降低社會參與無序性的風險。三是有利于增進政策共識。將社會多元主體納入民生政策的風險評估中，其目的是通過廣泛征求社會各界意見，在全社會形成政策風險的共識，從而使政策能夠更好地為社會所認可與接納。越充分的回應，越有利于這種共識的形成。

三、政策風險評估中社會參與面臨的回應困境

通過對“回應”與“社會參與”邏輯聯系的梳理，可以看出，重大民生政策風險評估中社會參與具有十分重要的現實意義。但從我國重大民生政策風險評估的實踐來看，在重大民生政策風險評估社會參與的回應中，還面臨著以下困境。

1.政府主導的回應模式制約著公眾對政策風險主張的充分表達

社會發展催生了大量的個體訴求和利益需求，這些訴求和需求反映到民生政策方面，不同群體、不同利益的人會對政策預期、政策內容等表達許多個體化的主張，為其參與政策議程爭取更多的話語權，爭得更大的主動性。

現階段，各級政府采取的以行政為主導的回應方式，是一種單向的、自上而下的、帶有較強封閉特征的回應，與社會參與情況下的多元互動、平等交流不相適應。它在接收社會反饋、作出彈性反應、進行政策調整等方面都具有一定的局限性，而且容易造成對社會參與的排斥與拒絕。同時，這種單向的回應方式還會削弱社會參與的力度與效度，制約社會公眾充分表達對政策的意見。這不僅會直接影響政策風險要素的識別，降低政策風險評估的準確性，而且會因公眾意見被遮蓋而增大政策本身的風險，嚴重的還有可能引發突發性政策事件。比如X市的醫改政策事件，就是因為在政策制定過程中，事前沒有充分征求社會公眾的意見，也沒有對政策所涉及的病人群體及其家屬的意見作出充分回應，社會參與嚴重不足，以致當地百姓對政策認可度不高，從而政策的實施直接引發部分人群對政策不滿而聚集抗議的行為，最終導致政策失敗。

2.傳統的評估模式難以適應社會參與方式的新變化

隨著我國進入“互聯網+”時代，政府的回應環境和社會的參與環境都發生了深刻變化。一方面，互聯網為社會參與提供了更加便利的渠道，無論任何時間，只要有互聯網，人們都可以通過手機等移動設備輕松參與其中，這在無形中加快了風險傳播的速度。另一方面，參與方式的便捷提升了社會公眾的參與熱情，各種網絡問政議政熱潮興起，人們在網絡上發表自己的政策主張，對政府回應的時、度、效提出更高的要求。線上與線下各種參與方式同步交織，作為政策制定主體的政府，如果不及時創新回應方式，很難適應社會參與方式的新變化。

傳統的政策風險評估多采用“三段式”：先對具體政策做介紹，然后從一般意義上對其存在的風險進行分析或者預測，最后提出防范、控制風險的對策建議。 ④ 這種政策風險評估方式實際上事先對政策風險已有一定的設定，對政策中未知風險留下的預設空間不多，一般社會公眾對此很難發表意見。這與互聯網時代相對自由、靈活的社會參與方式不相適應，難以滿足社會公眾獲取政策風險信息的要求，客觀上也增大了重大民生政策的決策風險。

3.多元主體的利益分散性沖擊政策風險評估的共識性

一個社會中總是充滿著各種各樣的個體風險，不同個體、不同群體對風險的感知、認知和接受度都不一樣。這種差異在今天“碎片化”的社會利益格局下表現得尤為明顯，它直接導致了社會利益的分化和多元主體的利益分散，給政策共識的達成帶來挑戰。比如對“延遲退休”問題，不同的個人或群體從自身利益出發，對延遲退休風險、不延遲退休風險、延遲退休時間長短風險等持有不同的意見，給政策共識的形成帶來挑戰。

而社會中的多元主體基于各自的利益訴求，會對特定環境或特定情境作出回應，把自己的利益訴求傳達出來，以尋求與其他主體的價值目標一致。從這一角度來看，回應其實是多個個體利益達成利益共識的重要手段。因此，對于重大民生政策的風險評估，不同的利益主體肯定會基于不同的利益訴求持有各自的認知和主張。當政策的某一項內容或規定與某一群體的利益訴求相背離時，這一群體必然會對政策作出相反的回應，從而影響和阻礙政策共識的達成。這是重大民生政策風險評估中的一大困境，即在多元主體的利益分散性與政策風險評估的共識性達成之間將會是一個不斷的博弈，這種博弈在沒有一種有效的規范機制下，將會形成對政策效率的消耗，從而使政策在實施過程中難以產生其應有的政策效力，甚至引發更多、更大的風險。 ⑤

4.回應價值向度的差異影響社會參與的有效性

在回應視角下，不管是來自哪一方的回應，都有一個基本的價值向度，這個價值向度決定著回應的方式和目標，也影響著回應的效果。以“全面二孩”政策為例。國家出臺“一對夫婦可生育兩個孩子”的政策，地方政府會結合地方實際制定相應的實施細則，以對國家的宏觀政策調整作出回應。地方各家醫院、衛生機構以及與此政策相關的部門和單位會在生育安全保障等具體工作方面作出相應的調整，以適應宏觀生育政策的變化。社會公眾則會根據自身的經濟收入情況、生育現狀、撫育能力等進行綜合考慮，對是否生育二孩作出自己的選擇。這就是社會多元主體基于各自的價值向度對生育政策變化作出的回應。

這種多元主體間價值向度的差異反映在重大民生政策風險評估中，會對社會參與造成一定程度的影響。重大民生政策風險評估需要的是一種有效的社會參與，這種有效性既需要社會多元主體積極、有序的參與，更需要其對政策的風險問題作出有效的回應，以促進風險評估的科學性。但是，不同社會主體的價值向度不一樣，它們對風險源的識別、風險成因的分析、風險后果的預測、風險防范措施的實施等，都會有不同的判斷和取舍。當對政策風險的價值向度不一致或有較大分歧時，有些主體要么回應更強烈，要么不回應，使社會參與難以發揮其應有的效用。比如，長期以來關于教育問題的調查和相關議案的形成是由教育主管部門主導的，缺乏社會參與的回應使教育中的深層次問題很難被發現。

四、重大民生政策風險評估中社會參與的優化路徑

根據前述我國重大民生政策風險評估中社會參與面臨的回應困境，應該對社會參與的渠道、方式等進行優化，以最大限度地整合不同利益主體對政策風險的認知，形成政策目標—公眾訴求—風險評估—政策共識之間的良性互動，在社會發展的整體利益上與公眾的民生訴求或期望求得一致。

1.利用信息技術，拓寬回應渠道，提高社會參與程度

重大民生政策風險評估社會參與機制的建立，首先在于社會參與度的提升。更加廣泛地征求社會意見，不僅體現了決策本身的科學性、民主性，也有利于政府充分掌握風險信息，了解風險特點，從而在政策制定中更加有效地規避風險。而互聯網促進了社會治理的科學化。特別是移動互聯網技術的不斷進步與創新，以“三微一端”（微博、微信、微視頻，新聞客戶端）為代表的新傳播平臺的出現，不僅極大地激發了人們表達個人意愿的熱情，也在客觀上提高了公眾參與社會事務、參與社會治理的便捷性。如果說以前的政策風險評估主要依靠線下意見征集、社會公眾參與渠道相對局限的話，那么互聯網技術的發展既為社會公眾提供了更加豐富、便捷的渠道，也為政府改變原有的政策風險評估模式，更加快速、高效地回應社會公眾提出的意見建議提供了更加便利的條件。

因此，政府要提高自身回應公眾訴求的積極性，充分利用各種新媒體平臺和技術，深化回應的內容和形式，從而激發社會參與的積極性。同時，把社會參與的渠道由傳統的“線下”參與延伸到“線下”與“線上”相結合，使參與渠道盡可能拓寬并形成有機聯動。這種拓寬有利于打破時間與空間的限制，將更多的社會多元主體吸納進來，從而為政策風險評估獲取更廣泛的信息資源，奠定更廣泛的社會參與基礎。

2.整合社會資源，優化回應流程，提高社會參與效率

除了廣泛的社會參與外，重大民生政策的風險評估還應該重視社會參與的效率，不能僅限于對各種意見的征集。應該把分散的、無序的社會資源和社會力量進行有機整合，增強社會參與的有序性和規范性，避免造成不必要的資源浪費，從而提高社會資源的運用效率，真正發現政策中可能存在的風險隱患，為政策優化起到實質性作用。基于此，作為政策制定與風險評估主導者的政府應著手對各種資源進行有機整合。

第一，分類別、分層次進行整合。在實際工作中，無論哪一項重大民生政策，其涉及的面都很廣。就行政資源來說，其內部會涉及多個職能部門與業務部門。而在現行體制下，行政內部資源的條塊分割明顯，明確屬事、屬地與屬人相結合的整合原則顯得十分重要。而對行政資源外的各種社會資源，如第三方評估機構、社會組織、社會團體、企事業單位等，應該通過加強發動與宣傳、創新評估方式等進行有機整合，以形成社會參與的合力。

第二，優化回應流程。整合資源，提高社會參與效率，還離不開回應流程的優化。如對政策風險議題的回應，該由誰來回應，怎么回應，回應什么，面對質疑怎么辦，等等，這些都需要在回應流程中加以明確。特別是當面對同一風險議題時，應該根據風險的強弱程度、按照事權與責權相統一的原則，明確第一回應主體，進一步細化回應主體的職責。在此基礎上，根據評估的實際需要，明確協同回應的主體，補充回應的內容，協助第一回應主體應對各種不確定的變化，共同做好回應，以提高社會參與的效率。

3.加強議題管理，創新回應方式，提高社會參與水平

議題管理作為決策科學化的重要內容，對于重大民生政策的風險評估同樣重要。一般來說，議題管理包含這樣幾大要素：一是議題管理的主體，即主觀上進行議題管理的直接利益關聯方；二是議題管理的對象，即對組織發展構成影響的、已存在的和潛在的議題；三是議題管理的目標，影響公共政策或法令的制定或修改，消除分歧，化解沖突，為組織爭取更為有力的生存環境。因此，提高社會參與水平，有必要加強風險議題管理，明確政策涉及的利益關聯方、關聯程度、政策的目標指向和價值導向，為社會公眾構建一個清晰的評估框架，從而減少參與的盲目性。需要指出的是，在加強議題管理的過程中，政府應該創新回應方式，將政策意圖最客觀、最準確地傳遞給社會，適應多元互動的參與要求，提高社會參與水平。

4.強化風險共識，構建回應網絡，形成良性參與格局

政策風險評估體系的完善有賴于政策網絡機制的建立，這樣的政策網絡是政策制定過程中國家與社會行動者之間不同互動關系模式的總稱。在此框架下，各種政策主體以利益為基礎，通過對話、協商和合作的方式，進行利益博弈，實現各種主體間的利益訴求。 ⑥ 在重大民生政策風險評估中構建政策回應網絡，實際上是將決策風險在體制內外加以分散，充分吸收立法機關、專家團隊及專業咨詢機構等多方面意見，從而有效彌合多元主體間的風險感知差異和政策分歧，進而達成某種一致，形成政策共識。同時，通過回應網絡的構建，使政策目標群體對政策的公共價值追求有更加清晰的認識，為消除與規避政策風險建立一個更加明確的目標，更好地動員更多的社會資源參與進來，為后期政策的出臺與執行提供更加有利的條件。

注釋

①②戚攻：《論回應范式》，《社會科學研究》2006年第4期。

③《建立健全事關民生重大決策的社會風險評估機制》，中國政協新聞網，http：//cppcc.people.com.cn/n/2012/0912/c34948-18981773.html，2012年9月12日。

④林敏娟：《公共政策風險評估研究：局限與突破》，《理論與改革》2015年第2期。

⑤秦鵬、唐道鴻、田亦堯：《環境治理公眾參與的主體困境與制度回應》，《重慶大學學報》（社會科學版）2016年第4期。

⑥董幼鴻：《論公民參與地方政府政策評估制度建設——以政策網絡理論為視角》，《上海行政學院學報》2009年第4期。

責任編輯：海 玉