風險管理導向下的稅務稽查理論發展與實踐探索

田素格

摘要：隨著稅收征收管理體制改革的深入推進，稅收風險管理理念已逐漸深入人心，稅務稽查作為稅收高風險應對的一種手段，納入風險管理流程管理，從而實現了整個稅收征收風險管理的閉合流程管理。稅收風險管理理念引入到稅務稽查工作中，給稅務稽查帶來了管理上的變革，必將促使稅務稽查創新其管理方式和方法，形成新型的稅務稽查機制。本文就風險管理導向下稅務稽查現狀及問題分析，從稽查管理目標、手段等方面提出合理化建議以規范稽查工作，建立完善痕跡式電子稽查模式，提升稅務稽查工作質效，以期對新形勢下的稅務稽查工作進行有益探索。

Abstract： With the deepening of the reform of the tax collection management system， the concept of tax risk management has been deeply rooted in the people. Tax inspection has been adopted as a means of high risk of taxation， so it is included in the risk management process management， thus realizing the closure process management of the whole tax collection risk management. Tax risk management concept brings management change to the tax inspection work， so it will lead to tax inspection to innovate its management methods and form a new tax inspection mechanism. Based on the analysis of the present situation and problems of tax inspection under the guidance of risk management， this paper puts forward rationalization suggestions from the aspects of inspection management objectives and means to standardize the inspection work， establish and improve the trace type electronic inspection mode， improve the quality of tax inspection work， with a view to make useful exploration of tax inspection work under new situation.

關鍵詞：風險管理；稅務；稽查

Key words： risk management；taxation；inspection

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）20-0020-03

0 引言

稅收管理體制改革的目標是提高納稅人的稅法遵從度。稅收風險管理的主要目標是提高稅法遵從度和納稅人滿意度，降低稅收流失率和征納成本。稅收管理體制改革就是進一步利用稅收風險管理這一行之有效的手段來達到既定目標。“稅收征管論壇”出具的《遵從風險管理：管理和提升納稅遵從度》（OECD，2004）報告描述了稅務機關如何利用風險管理模型進行風險等級排序，并選擇適當的應對措施。

2009年國家稅務總局提出要建立“以申報納稅為基礎，以信息管稅為依托，以稅收風險管理為導向，規范執法，優化服務，促進納稅遵從”的現代稅收征管體系。2015年全國稅務稽查工作會議上，總局王軍局長作出重要批示，“大力加強風險管理導向下的稅務稽查工作，嚴厲打擊各類稅收違法行為，進一步提升稽查打擊的準確性和威懾力，為完成全年稅收任務，推進稅收現代化做出新貢獻！”風險管理導向下開展稅務稽查工作成為實現稅收現代化的重要組成部分。

1 稅收風險管理與稅務稽查的關系

1.1 稅收風險管理的概念

稅收風險管理理論是風險管理理論與現代稅收管理相融合的產物。稅收風險管理通常稱為稅收遵從風險管理，是以納稅人對稅法不遵從帶來的稅收流失的可能性與不確定性為管理對象的科學管理過程和管理方法，力求最具效率運用有限的征管資源減少稅收流失風險，不斷提高稅法遵從度和滿意度。OECD把稅收風險定義為稅收遵從風險。美國國內收入局（IRS）用“服務+執法=納稅遵從”確定為稅務機關的戰略目標，建立了與遞進式的稅收遵從風險應對策略相匹配的優化服務同嚴格執法相結合的遵從風險防范管理體系。

1.2 稅收風險管理對稅務稽查的要求

稅務稽查的目的是增加違法成本，強化納稅人的稅收法律責任意識。稅務稽查通過有效查處稅收違法行為，能夠一定程度上迫使納稅人更加“守法”，因為一旦在涉稅行為上“違法”，就可能會面臨嚴厲的懲罰，因此，在引導稅收遵從方面，稅務稽查的作用不可或缺。目前相關部門正在推進稅收風險管理模式，基于該模式，稅務稽查應建立自身的稅收遵從風險管理機制，充分發揮稅務稽查的作用和優勢，提高稅務稽查的效能。反之，隨著稅務稽查效能的提高，稅收遵從風險管理的水平也會得到相應提高，兩者相互促進、相輔相成。

稅務稽查是稅務機關中執法力度最強的一個部門，對納稅人來說應當具備必要的震懾力和影響力，是稅收征管的最后一道防線，是實施高風險應對的重要手段，是其他各項應對措施的堅強后盾。實施稅收風險管理，一方面要求有關人員有能力建立科學的指標模型，分析識別出存在的風險點；另一方面要求風險應對人員有能力有效應對推送過來的風險點，兩方面遙相呼應，才能達到稅收風險管理最終的目的。

稅務稽查部門在風險管理下，充分依托大數據和信息化技術，深度挖掘大數據的潛力，提高稽查選案的精準度，全面提升稽查工作的精準打擊和有效應對，充分發揮稽查的震懾力。同時，高風險應對，必須培養和組建一支專業化稽查團隊，實現扁平化管理，提高稽查核心業務能力，確保高風險應對的質量。

稅收稽查風險管理的第一步就是科學篩選征管部門確認的不同風險級別的納稅人，這是稅收稽查工作的基礎性工作，只有熟悉稅務稽查的重要案源，稅務稽查檢查工作才能更加有的放矢，它是做好稅收稽查檢查工作的必要條件。稅務稽查風險管理涉及方面眾多，工作內容復雜，這無疑對稅務稽查風險管理工作的相關環節提出了更高的要求，包括檢查方式、人力資源配置、懲罰力度等。因此，各部門之間應加強溝通和信息交流，保證稅收稽查風險管理整個流程體系正常運行。

1.3 稅收風險管理和稅務稽查的關系

風險管理改變了過去被動稽查的管理方式，實現了從發現不遵從行為的事后打擊到注重對稅收遵從風險的預測、防范和控制的轉變，是一種主動、高效的管理方式，體現了執法與服務的統一。稅收風險管理與稅務稽查互為補充，互相促進、相輔相成。經風險指標模型掃描出的高等風險，推送稽查部門利用稅務稽查的手段進行高風險應對，稽查打擊更精準。反過來，稅務稽查的反饋結果直接反映了風險指標模型的準確性，對風險指標模型準確性的提升起到了促進作用。風險管理部門對稅務稽查結果的增值利用，促使指標模型的建設更加完善。如采取稅務稽查策略后，通過典型案例的分析對納稅人在征管中存在的問題，以稽查建議的形式反饋到征管部門中，以便修正較高風險納稅人的指標。還可以對評定出的低風險納稅人進行抽樣稽查，根據稽查結果來考察風險管理過程的準確性。這樣通過不斷地對風險管理體系實施的效果和存在的問題進行跟蹤監控和評價，及時總結經驗和找出不足，為進一步修正風險分析指標體系，調整、完善風險管理的內容、方法，合理配置有限的人力、物力、財力和技術等資源提供決策和參考的依據。

2 風險管理導向下的稅務稽查現狀

長期以來，稅務稽查工作的開展成效顯著，各級稅務稽查部門普遍遵從依法行政、規范執法的理念，有力打擊了各類稅收違法行為，規范了稅收征管秩序，挽回了大量流失稅款。

各地稽查局在風險管理導向下構建現代化稽查模式方面也做了許多有益的探索和嘗試并且取得了的一定成效。比如：江蘇省淮安市借鑒OECD國家在稅收工作實施風險管理、引導納稅人遵從的實踐經驗，從2004年開始，率先在全國稅務系統實施稅收遵從風險管理，探索建立最優質、最有效的稅收征管和納稅服務機制。淮安市國稅局通過推行稅務稽查風險管理機制，稽查效能明顯提高，2008年1月至10月，該市國稅局已發現、查獲涉稅違法案件120多件，查補稅款800余萬元，促進企業自查補報稅款2000多萬，提出合理化稽查建議20多條。蘇州工業園區地稅局以風險管理為導向、以信息化建設為抓手，開發應用了稽查高風險應對流程管理系統，提升了稅務稽查高風險應對工作現代化水平。青島市地稅局以稅收風險為導向，依托大數據，大膽嘗試，勇于探索，建立起鏈條式檢查工作機制，打造起現代化一體化稽查平臺，推動稅務稽查現代化發展的新跨越。

雖然，稅務稽查工作在稅收風險管理理念指引下取得很大成效，但在應用的深度、廣度上還不夠，仍存在與風險管理不相適應的地方。

2.1 職能定位與業務邊界不清

納稅評估和稅務稽查同為風險管理導向下的風險應對手段，存在職能定位不清問題。在實際工作中，納稅評估與稅務稽查作為風險應對手段，相互交叉、互相滲透的情況時有發生，有時甚至造成無序進戶、重復檢查的情況。現在對納稅評估的法律地位還存在質疑，大部分稅務干部依然還把納稅評估定位為稅務稽查的前置程序，認為涉稅案件必須先評估，評估解決不了的才進行稅務稽查。以評代查的情況還屢屢發生，在稽查過程中還常常發生使用納稅評估的約談手段，失去了稅務稽查執法的剛性。

2.2 稅務稽查應對人員素質有待提高

稽查人員的素質直接決定著稽查應對的質量和效率，目前稽查人員一方面還沒有在理念上轉變到風險管理上來，依舊習慣用傳統的思維方式應對稽查問題和稽查案件；另一方面業務能力上有待提高，風險管理需要稽查人員能夠設置科學的指標、建立科學有效的指標模型以供風控部門嵌入到整個風險管理系統中，但當下稽查人員的業務素質還達不到此要求；最后從整個稽查團隊來看，未形成團隊化作戰的理念，即組建專業化的稽查團隊，缺乏不同行業的稽查團隊，也尚未培養出充分利用大數據進行高風險應對的稽查專業人才。比如在房地產、金融、股權轉讓等不同類別的稽查團隊缺乏，也尚未培養出能夠深入挖掘大數據價值、準確識別高風險的智庫人才，因此尚無法實現稽查精細化管理、精確化打擊。

2.3 現代化稅務稽查水平有待提升

隨著信息化時代的到來，傳統的稽查手段已遠遠不能適應現代稅務稽查的需要，加強互聯網與傳統稅務稽查模式的深度融合已勢不可擋。雖然稅務稽查已經較多了運用了現代化信息技術手段，比如電子查賬，某些省市還嘗試運用取證魔方來完成稽查取證，但由于軟硬件所限也只能說稽查信息化逐漸成熟尚在進一步探索階段，大多數稽查人員尚沒有掌握和有效運用這些信息手段。更不要說隨著大數據時代的到來，我們與信息技術手段較為先進的集團化企業納稅人相比，稅務機關在數據分析、數據利用等方面還遠遠不夠，導致數據挖掘、分析手段滯后，稽查部門對現有信息資源未實現有效開發利用，數據信息沒有真正轉化為稅務稽查的信息來源和查案依據，信息整合利用率低，影響稽查應對質量。

2.4 流程管理要求與風險管理要求缺乏有效的融合

面對以風險管理為導向的新形勢，稽查管理配套措施需要不斷調整優化。稽查案件的流程與高風險應對的業務管理要求在逐步銜接的同時，還缺乏有效的融合。

目前的稽查模塊已無法滿足相應的功能需求，主要存在以下三方面問題：

一是案源管理與高風險應對任務的對接缺乏有效的機制。在美國，90%以上的案件是通過計算機程序對納稅信息的分析而篩選出來的。而在我國現行案源主要有上級交辦案件、舉報案件以及風險推送的案件，風險推送的任務只是案源的一部分，整體而言稽查案源管理與高風險應對任務之間還缺乏有效銜接和融合。

二是在風險管理的要求下，案件的全流程應對缺乏有效的痕跡管理和實時監控；稽查各環節過程計算機監控不完全。稽查人員在案件查結時只反映查處問題，提交相關證據，對于案情的思考判斷和細節的處理則不作反映或反映不詳細。注重查處結果，淡化稽查過程，造成了上一個環節只反映查處問題，而下一個環節只知道局部案情的狀況，使監控出現盲點。

三是在風險應對成果的應用上，相應的數據和信息呈現碎片化，缺乏有效的整合和科學的績效考評。

3 風險管理下稅務稽查的發展方向及對策建議

3.1 明確稅務稽查目標，以精準打擊促進稅收遵從

風險管理下稅務稽查的職能作用仍然是打擊與增收并重，震懾與促管齊驅，既不可偏廢，更不可對立。稅務稽查最終目標也要服從和服務于稅法遵從，應從內外兩個方面促進稅法遵從，構建依法誠信納稅的社會環境。一是對外提高納稅遵從；二是對內促進執法遵從。

我國稅務稽查現代化建設的總體思路為：以風險管理為導向，以現代信息技術為支撐，調整職能定位，優化資源配置，重整業務流程，依托專業化人才隊伍，實施稅收風險的分類分級應對，對各類稅收違法行為實施精確打擊，實現稽查的法治化、專業化、信息化、集約化，促進納稅遵從。

3.2 利用現代稽查手段，確保高風險應對的精準打擊目標

隨著信息化時代的到來，傳統的稽查選案手段已遠遠不能適應現代稅務稽查的需要，加強互聯網與傳統稅務稽查選案的深度融合已勢不可擋。在風險管理模式下，風險管理部門利用第三方取得的數據，通過建立的風險模型，進行風險分析掃描、等級排序確定高等風險任務，推送至稽查部門，提升稽查選案的精準度。同時，稽查部門以涉稅風險為導向，通過從第三方數據平臺或互聯網提取的相關信息對推送涉稅疑點進行分析，準確引導稽查人員進行有目的的稽查，有效防范稅收執法風險，提升了稽查打擊的精準度和有效性。

構建科學的稅收風險評估稽查選案體系。選案工作是稽查工作的起點，選案工作質量的高低直接影響到稅務稽查部門整體工作的質量和水平，因此在稅收風險管理系統中構建科學的稅收風險評估稽查選案體系是非常重要的。

3.3 科學界定機構職能，建立納稅評估與稅務稽查的良性互動機制

納稅評估能夠反映稅收監控與稅收分析成果，同時它也是提供稅務稽查案件的一個的重要來源，同樣都是風險應對的手段，但稅務稽查的意義就在于，稽查的執法是剛性的，是稅收征管的最后一道屏障，同時對納稅人具有一定的打擊力度，兩者沒有必然的先后關系。納稅評估不必然是稅務稽查的前置程序，只有符合特定的條件納稅評估案件才能轉稅務稽查，由稽查部門來應對。由此，我們應對稅務稽查和納稅評估的職能進行重新定位，實現稅務稽查與納稅評估的融合與良性互動。

3.4 充分利用各種資源，實現團隊化稅務稽查

風險管理導向下，稅務稽查融入了風險管理流程，改變了以前單兵作戰的局面，形成了風險管理團隊。一是風險管理部門通過分析掃描后，將定義的高等風險任務推送至稽查部門，成為稽查部門一個重要的案件來源，這就改變了稽查自己選案自己檢查單兵作戰的局面，改變了既是運動員也是裁判員的局面。二是風險管理下納稅評估的案件，在達到一定標準后移交稽查部門，由稽查部門來應對，提升打擊力度。三是風險管理下的稽查應對，應對結束后，將應對結果及時反饋給風險管理部門，對風險模型、風險指標體系的螺旋式上升提供了有力支撐。稽查部門通過風險管理部門、納稅評估部門等征管資源的有效利用，形成了風險管理導向下稽查的團隊化作戰。

3.5 完善風險管理監控評價制度，實現稅務稽查與風險管理系統的有效銜接

稽查流程目前已經形成了一個閉環管理，可以說高風險應對方面有規程、有系統。現在需要解決的是如何使稽查這個小的閉環流程更加有效地融合到風險管理流程中，與風險管理等部門形成一個大閉環，即風險管理方面有任務推送，也有來自稽查高風險應對結束后向風險管理系統的及時反饋，使稽查全流程可以在風險管理系統中得以全面展示，得到有效的監控評價。這就需要在現有基礎上科學制定風險管理監控評價考核制度，明確監控評價的考核指標。

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