常州市餐飲業環境污染控制現狀及立法管理研究

劉智強 楊竟憲 芮鶯華 趙美珍

摘 要：隨著餐飲業的發展以及市民對生活環境要求的提高，常州市餐飲業選址不當、審批管理機制不完善、污染控制不到位帶來的環境污染投訴現象愈加嚴重。通過對常州市相關職能部門、餐飲業主和相關已立法城市的調研，研究了環境污染事前、事中和事后管理階段中存在的主要難點以及原因，明確了常州市確立地方餐飲業地方管理辦法的必要性，并分析了制定常州市地方立法的思路及辦法實施的關鍵。

關鍵詞：餐飲業；環境污染；管理辦法

中圖分類號：X5 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2017）02-44 -03

一、引言

常州市地處江蘇省南部，總面積4372平方公里，人口371萬。據統計2015年常州市持有餐飲業服務許可證的單位有25603家，小型餐館和小吃店約占總數的71.77%。餐飲業產生的油煙、噪聲和油污水等污染問題，不僅對環境質量和市容市貌產生影響，還成為了居民環境投訴的焦點，最嚴重的轄區餐飲業信訪投訴數量占總量的40%以上。職能部門現行的矛盾調處與污染控制措施效果不甚理想，餐飲業污染成為了環境管理和社會管理中不可忽視的問題。本文在調研相關管理部門、餐飲業主和已立法城市的基礎上分析常州市餐飲業污染控制管理現狀，研究管理中的困難和原因，探討適用于制定地方管理辦法的立法思路及實施建議。

二、餐飲業污染控制管理現狀

（一）審批管理現狀

2008年前，環保行政審批是常州市餐飲業主領取營業執照的前置條件。為促進“五小”行業的發展，自2008年起，此前置條件取消，市場監管局在發放營業執照的同時告知餐飲業主需辦理環評手續，但無強制手段保證該程序落實，環保部門的監管基本演化為事后管理。

（二）污染控制現狀

餐飲業污染控制主要通過環保設備進行污染物削減，根據餐飲業主的問卷調研結果，各類污染控制設備的安裝率如圖1。多數業主在居民投訴后安裝隔音降噪設備，安裝率不高；油水分離器的安裝率僅35.3%，多數受訪者表示知道油污水直排的影響，但由于資金有限或囿于空間仍不安裝此設備。而油煙凈化裝置和專用煙道的安裝率差值高達48.4%，即近半數的受訪餐飲項目產油煙、異味和廢氣卻未安裝專用煙道，極易引起投訴。另外，據統計，僅27.1%的油煙凈化裝置是委托第三方處理并做好臺賬記錄的。

由此可見，設備安裝、運行維護不到位的現象嚴重，專用煙道和油水分離器的重要性有待普及，相應的監督管理機制也尚未建立。

（三）監管執法現狀

常州市餐飲業污染的監督管理形式主要根據市民的投訴內容由相關責任部門進行處理。環保部門負責與油煙、噪聲和污水有關的投訴，處理流程為：審查、立案、調查取證、提出初步處罰意見、上級審批、發出行政處罰告知書。城管部門負責占道經營和垃圾亂置的投訴。處理流程為：受理、立案、調查取證、作出處罰決定、下達行政處罰決定書后執行處罰決定。若投訴內容為異味、熱污染等無明確標準的擾民問題，則由環保部門會同餐飲項目所在街道協調解決。

餐飲污染投訴的處理流程復雜，耗時長，且處罰決定多為“限期整改”。在此情況下，受罰業主往往會拖延整改、消極整改或拒絕整改，甚至通過關閉、轉讓店鋪來逃避處罰。

三、餐飲業污染管理困難及成因分析

（一）事前監管基本處于失效狀態

事前監管是指對餐飲業項目的建造進行監督，尤其是對選址和污染控制設備的安裝進行審查。現階段餐飲業“未批先建”現象極為嚴重，污控設備的審查機制有待完善。

1.餐飲業主環保意識薄弱

多數餐飲業主認為開辦餐飲項目只需辦理《餐飲業服務許可證》和《工商營業執照》。據調查（如圖2），僅19.0%的業主在店鋪選址前知道需要辦理環評手續，19.0%的業主至今不知需要進行環評，而知道環評中包含選址要求的僅有42.8%。因此，選址不當的問題在環評審批過程中屢見不鮮。

2.餐飲業項目布局規劃缺位

隨著《大氣污染防治法》和《江蘇省大氣污染防治條例》等法律、法規的實行，新建大型餐飲建筑和商業綜合體的選址基本符合要求。但新建商業建筑內餐飲業的數量及位置分布均由開發商根據市場情況配置。在此情況下，餐飲的業態發展、經營規模隨市場的需求任意改動，造成部分項目不符合環境保護的要求。

3.出租房屋用途管理監管不到位

房屋出租的過程中需要明確約定可行用途，尤其是商業用房需要根據周圍條件限定是否可開辦飯店、歌舞廳等。但在實際租賃過程中，物業或出租人對房屋用途缺乏監管意識，不了解具體的監管細則，導致居民區出現了許多迎合需求的低端餐飲業。

4.污染控制設施審批建設把關不嚴

目前，常州市有關餐飲油煙凈化裝置和污水預處理設備的審批機制不完善，隨烹飪方式和烹飪數量的變化，餐飲業的產污量波動性較大，部分企業即使安裝了相關設施，仍會出現油煙和污水超出設備負荷上限的情況。更嚴重的是，常州市絕大多數接管的餐飲企業未配套專業油污水處理設備，僅通過簡單隔油便將廢水排入城市污水管網，水質超標嚴重。

（二）事中監管難度較大

事中監管是指對經營中的餐飲項目監督檢查，包括：設備的運行、維護及污染物的排放達標情況。

1.行業管理模式被動

常州市餐飲業數量龐大，同時存在著大量的無證經營者且分布形式多樣，如“商住合一”、“上宅下店”等。有限的環保執法工作人員無法支撐對餐飲業的全面排查且環保部門對餐飲業的管理中，不具備采取查封、扣押、取締等行政強制手段的權利，僅能督促其整改，管理效率不高。

2.達標排放檢查手段行政成本過大

日常監管過程中，常州市環保部門會根據信訪投訴記錄，抽查檢測有記錄的企業的排放達標情況。據調查，執法人員單獨對一家企業的油煙濃度和風量進行一次檢查，需1～2小時，而油煙、油污水的排量和濃度均會因烹飪方式的不同而有極大的不確定性，須通過多次監測，才能對其排放達標與否進行判定。此檢查方式行政成本過大且效率極低。

3.信息化高效管理機制推進困難

以油污染煙監控平臺為例，建立在線監控平臺，有利于環境污染的高效精準管理，但其技術性強，安裝費高，若無強制規定及補貼政策，餐飲業主一般不愿安裝并承擔此費用。常州市現有監控對象為易產生矛盾的景區餐飲和大型餐飲企業，僅32家。

（三）事后管理，投訴調處矛盾突出

事后管理指根據信訪投訴內容對餐飲店鋪進行監督管理及矛盾調處。

1.投訴判定標準尺度不一

現有法律僅規定了設備噪聲、油煙和污水的污染物排放標準，在調處有關異味和熱污染的投訴時，沒有可以定量評價的標準；另一方面，民標與國標差距較大，即使污染物達標排放，個別投訴者仍會重復投訴，此時調解難度極大。

2.市民普遍存在“鄰避心態”

多數居民對餐飲業持有“鄰避心態”，既想消費方便卻不希望影響自己的生活環境。由此導致了兩個常見問題：一是即便餐飲企業已保證了污染物的穩定達標排放，少數臨近居民依舊會投訴；二是投訴者雖要求餐飲業主整改，卻并不愿意提供方便配合整改，如外置專用煙道安裝困難。

3.部分餐飲業主抵抗執法嚴重

小微餐飲多為業主全部收入來源，受罰時存在大量抗拒及逃避處罰的情形。強制關停可能會造成社會不穩定。因此，相關部門基本不采取此類措施，導致投訴解決效率較低，投訴者對行政執法人員產生不理解與反感。

4.職能部門之間缺乏配合機制，處罰周期長

小微餐飲數量多、分布廣、變更頻繁，各職能部門對餐飲業的管理還未形成有效的協作機制。執法過程中遇到需要罰款、停業整改或關閉的店面時，必須上報批準，此流程耗時較長，大量業主逃避處罰導致耗費大量行政資源卻仍難以全面落實處罰。

（四）相關法律不完善

執法依據方面，由于《江蘇省環境保護條例》正在修訂，《江蘇省水污染防治條例》和《江蘇省餐飲服務許可管理辦法》正在制定，新修訂的《環境保護法》《環境影響評價法》《大氣污染防治法》中部分內容又與其他現行法律法規存在沖突，執法人員在處理餐飲企業環境違法行為時會出現有法難依和無法可依的局面。

四、常州市地方立法思路

常州市地方立法可在結合自身實際的基礎上，以上位法為依據，參考已立法城市經驗，按照源頭治理、協同管控，從嚴管理、突出重點，明確職責、強化責任的原則制定地方餐飲業污染控制管理辦法。

（一）嚴控規劃與選址

從已立法城市調研情況來看，上海通過對商業綜合體和餐飲集聚樓中的輕重餐飲做了詳細布局，基本消除了周圍居民投訴的現象。常州市餐飲業污染控制應在源頭上結合區域環境保護規劃、環境影響評價制定環境保護詳細引導，明確鼓勵、限制或禁止建設餐飲項目的范圍，形成環境功能明晰，業態分布合理的格局。

（二）確保部門監管職責并建立協作機制

餐飲業環境污染的管理涉及了規劃、建設、房管、工商、排水管理、質監、環保和城管等部門，通過地方立法可將各部門職能一一界定，建立協作機制，加強信息溝通，防止管理漏洞，提高工作效率。

（三）規范并細化管理標準

通過地方法律對餐飲企業的清潔能源使用、環保設備安裝、使用、維護以及污染物的排放標準進行詳細規范。不僅可為職能部門提供了審查標準，也為餐飲業主提供了守法的標準與依據。

（四）完善罰則并明確法律責任

在上位法的基礎上，結合常州實際情況細化罰則內容，明確執法人員、監督管理人員、業主以及房屋出租人等的責任，加強各方的自我監督與互相監督。并針對小微餐飲項目流動性大的特點，設定簡易現場執法程序，利于行政處罰的落實。

五、實施建議

（一）餐飲業污染的管理要以解決信訪投訴為主要目標

現階段常州市乃至我國絕大部分城市環保的治理重點仍是工業污染問題，在有限的行政資源框架下餐飲污染的管理應以解決投訴為出發點和目標。違法餐飲店鋪數量的壓減是一個市場結合法制長期管理的過程，對個別處罰無法落實的情況可結合工作實際酌情追究。

（二）逐步下放環境監管的部分職能于街道

街道職能部門對其管轄區域內的店鋪位置及周邊居民更為了解，更善于調解餐飲業主和居民之間的矛盾。根據上海市2年多的跟蹤調研，逐步將餐飲業從業環保要求咨詢和信訪投訴調解的職能下放至街道，能提高環境監管的效率并降低餐飲業后期整改成本。

（三）重視市場對餐飲業的調整引導作用

近年來城市商業綜合體發展迅速，既有的單體商場也陸續引入餐飲項目。在此市場行為的推動下，一些不符合環保要求的小、散餐飲項目有望逐漸淘汰。青島市也正利用此市場機制，逐步引導居民區附近的餐飲業項目搬遷或改變餐飲類別，促進餐飲業和居民住宅樓分離。

（四）逐步建立信息共享平臺

以新建餐飲業項目的業務辦理流程為主線，在政府各部門之間建立行政執法信息網絡，公開新版餐飲業行政許可的相關事宜，可保證當事人清楚所有事項，避免程序錯漏。同時，各執法部門間可通過平臺相互通報餐飲業管理信息，并實施聯合年審制度，對不合格的單位提出具體整改意見并限期整改。

（五）適當引入第三方管理機制

通過規范市場機制，逐步將餐飲企業環保設備的安裝、運行、維護和在線監控交由第三方企業管理，相關職能部門對第三方企業進行管理和考核。上海市已將油煙監測監控交由第三方管理，不僅提高了管理效率，還能規范餐飲業的設備市場。

（六）建立宣傳渠道，提高餐飲業主環保法律意識

各職能部門可通過印發宣傳材料、開設熱線及建立網絡平臺等宣傳方式，為餐飲業主建立信息渠道，提高其環保法律意識。

六、結論

常州市有必要制定餐飲業地方管理辦法。通過立法，有助于完善餐飲選址、落實污染防治設備安裝、運行、維護，強化部門間的協作關系，促進信息共享平臺和第三方管理機制的建立。同時，在實際管理中需綜合運用市場和法制。嚴格新建餐飲項目的選址和設備安裝審查，逐步引導已建餐飲項目的整改與搬遷，最終實現常州市餐飲業的環境友好發展。

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作者簡介：

劉智強，男，山東菏澤人，河海大學環境科學與工程碩士，常州市環境科學研究院工程師，江蘇常環環境科技有限公司，研究方向：環境保護政策；

楊竟憲，女， 江蘇常州人，華東理工大學碩士，常州市環境科學研究院，研究方向：環境政策；

芮鶯華，女，江蘇溧陽人，河海大學法律系碩士，常州市環境保護局，研究方向：環境保護政策；

趙美珍，女， 江西九江人，常州大學教授，常環環境科技有限公司，研究方向：經濟法、環境法。