德、美、日應對制造業人才挑戰的新舉措及啟示

張梅燕

[摘 要] 金融危機之后，發達國家相繼提出振興本國制造業的再工業化戰略，我國也提出了以智能制造為主攻方向的“中國制造2025”戰略。以德、美、日為代表的制造業發達國家，根據本國國情，采取了一系列新舉措來應對再工業化的制造業人才挑戰。學習借鑒德、美、日等發達國家的新舉措，我國應開發培育潛在人力資源，擴大制造業從業人員數量；以世界水平為目標提高制造業人才培養水平；構建多元化經費籌資體系，增加對職業教育投入；開發相互溝通銜接的資格認證制度，實現制造業人才的高效利用；完善人才評價、激勵和流動機制，形成良好的人才發展環境，以培養“中國制造2025”急需的制造業人才隊伍，加快推動我國制造業智能轉型。

[關鍵詞] 再工業化；人才挑戰；德美日；新舉措；啟示

[中圖分類號] C961 [文獻標識碼] A

Abstract： After the financial crisis， developed countries successively proposed reindustrialization strategies for promoting the manufacturing industries. China also puts forward with a strategy， "Manufactured in China 2025 "， focusing on intelligent manufacturing. Developed countries representing by Germany， the US and Japan have taken a set of new measures in responding to the requirement of manufacturing talent for reindustrialization according to the situation of their own countries. Learning from the measures， China should build a talent pool for enlarging the number of practitioners， aim at international level in cultivating manufacturing talents， build a diversified expenditure financing system and invest more in vocational education. It should also develop a certification system facilitating the efficient utilization of manufacturing talents， and improve talent evaluation， incentive and flow systems in an effort to build a friendly environment for talent growth. By doing so， the talent team required by the strategy of "Manufactured in China 2025 " could be built for accelerating the intelligent transformation of China's manufacturing industry.

Key words： reindustrialization， talent challenge， Germany-US-Japan， new measure， inspiration

金融危機后，世界各國再次聚焦工業，紛紛出臺以先進制造業為核心的“再工業化”國家戰略，中國政府也于2015年5月發布了“中國制造2025戰略”，明確提出了以智能制造為主攻方向的制造業發展戰略。隨著各國“再工業化”進程的加速，制造業全球人才短缺的問題變得更加突出，制造人才匱乏已成為制約各國再工業化的主要障礙。據麥肯錫全球研究院（Mc Kinsey Global Institute）研究顯示，預計到2020年，全球企業將面臨大約1300萬的技能人才崗位空缺以及4000萬的技術人才缺口。解決制造業人才短缺問題，對推動制造業再工業化具有重要意義。以德、美、日為代表的制造業發達國家，不僅在過去積累了豐富的制造業人才發展經驗，在新一輪再工業化中，亦采取了靈活多樣的適合本國國情的制造業人才發展新舉措。學習借鑒德、美、日，對解決“中國制造2025”下的人才短缺問題，提升我國制造業人才的技能與素養，具有重要的現實意義。

一、德、美、日再工業化的人才挑戰與應對新舉措

（一）德國

1.“工業4.0”與人才挑戰

2013年4月，德國發布了《保障德國制造業的未來：關于實施“工業4.0”戰略的建議》。“工業4.0”不僅與工業相關，和服務業等相關產業亦相互關聯，尤其會帶來新的商業模式及相應工作崗位與技能的變化。作為再工業化的發起國，德國在工業4.0實施過程中遇到了哪些人才方面的問題，又是如何應對的，備受世界各國關注。

（1）人才數量無法滿足“工業4.0”的發展需求

“工業4.0”拉動了德國對于高級技術技能型人才的需求，然而，現有的制造業人才數量根本無法滿足突然到來的產業變革需求。2014年，思略特咨詢公司（Strategy&）調查了涉及信息和通信、制造和工程、汽車與流程、電子和電氣等領域的235家德國公司，調查結果顯示，30%的企業認為目前制造業高技能人才無法滿足企業發展的需求；預計2012-2030年，德國接受過“完整職業培訓”的人才缺口將達到290萬人。德國聯邦統計局《2060年，德國人口》的報告預計，2060年德國總人口將下降至6.5千萬-7千萬，其中，20-64歲的主要勞動力數量將下降至總人口數量的一半。可見，勞動力總數的下降、老齡化趨勢，高技能職業人才的短缺，共同導致了工業4.0人才數量無法滿足德國市場需求的現狀。

（2）人才結構無法滿足“工業4.0”的崗位需求

“工業4.0”的實施帶來職業結構的巨大改變，也使德國人才供應結構性失衡問題更加突出。在“工業4.0”之下，“智能工廠”和“智能生產”的實現使以往各企業的一線員工需要從原來的操作者轉變為設計者和管理者。員工不僅要懂得制造技術，而且要具備靈活處理相關各類問題，以及調試精密、高端、智能化設備的能力。德國聯邦統計局的調查數據顯示，2011-2014年，德國未安置工作申請的人數從1.2萬人增加到2萬多人，企業空缺崗位數量從1.96萬增加到了3.37萬。2014年，德國提前終止的合同數量達14.89萬，比2010年高出了2.9%，占2013年新簽勞動合同數量的25%。到2030年，德國40-44歲的專業人才所占比例為24%，而30-34歲的人口比例卻只有19%，這將導致德國專業人員的人口結構出現嚴重失衡。

（3）企業培訓崗位的減少制約了人才素質的提升

2014年，德國聯邦教育與研究部關于德國企業提供培訓崗位的數據情況表明，德國企業參與職業培訓的積極性正在逐年降低。2010-2011年間，企業參與職業培訓的比重為23.6%。2011、2012年企業參與比重持續減少至22.1%和21.0%。近年來，德國新增企業數量持續增加，然而，企業提供的培訓崗位數量卻不增反減，德國企業2012年提供的培訓崗位數量與2011年相比降低了1.6%減少了7300個崗位。2015年，登記注冊申請培訓崗位的8.12萬人中，有6萬多人認為當前的培訓崗位無法適應未來職業能力發展的要求。由此可見，德國企業參與職業培訓積極性的降低，造成了企業提供培訓崗位的銳減，制約了“工業4.0”發展對于員工素質的要求。

2.德國應對人才挑戰的新舉措

（1）開展人才市場供需情況調查

為保障“工業4.0”的持續推進，德國聯邦職業教育與培訓研究院等機構，對德國人才市場進行了多項調查。各項調查結果均顯示，當前德國各行業除了普遍要求要加強對從業者學習能力、判斷能力、解決問題能力、維護及服務生產的能力，以及靈活性方面的培養外，還普遍強調要加強對德國學生媒介素養（mediacompetence）的培養。德國聯邦職業教育與培訓研究院還對包括電氣領域、信息技術領域，媒體領域以及新興領域的崗位變化及崗位技能需求，進行了調查研究。除此以外，研究院還與德國大眾汽車集團，聯合調研了汽車制造類行業的崗位變化以及相應知識技能需求的變化。調查的重點在于明確崗位任務的變化對于職業教育的新要求，從而推動相應教育與培訓標準的制定與修訂。

（2）確立以信息化為首的跨領域人才培養的新要求

鑒于數字社會中媒介素養能力以及信息化技術在工業4.0時代的重要性，德國更加重視專業間的跨界合作以及全面的技能培訓。德國人才培養系統根據時代需求，采取了以信息化素養為首的一系列復合型人才培養的新舉措：一是對包括信息技術（IT）專員、信息技術銷售員、IT系統電子工程師和IT系統銷售員四個針對職業信息化需求的專業進行了優化更新。二是企業在培訓時更加強化信息化的內容。如，德國博世公司結合數字化議題，開展了一系列就平板電腦、網絡以及無線電等方面的知識和技能培訓。三是加強數字化學習方式與環境的建設，德國職業學校、企業培訓中心等相關培訓機構，都進行了關于數字化設備與學習環境的開發建設。

（3）建立職業教育與普通教育等值的資格體系

雖然德國的職業教育和普通教育當前有著暢通的轉換渠道，但這兩類教育在公眾中的地位依舊懸殊。通過比較2005-2014年職業教育和普通教育新增學生數量就可以看出，德國職業教育的參與率近年來呈現不斷下降的趨勢。為培養更多的高級技術技能型人才以滿足“工業4.0”戰略的人才需求，德國需要建立職業教育與普通高等教育等值的人才考核標準。為此，2014年12月，德國聯邦就業局、聯邦政府與州政府、工業商業協會共同簽署了戰略性合作協議，進一步完善國家資格框架體系，建立普通教育與職業教育的等值性資格，用來保障職業教育人才培養品質的提升。根據協議，職業教育和普通教育等值的制度和人才考評標準將被納入德國國家資格框架。

（二）美國

1.“振興先進制造業戰略計劃”與人才難題

2014年10月，美國發布了《振興美國先進制造業》（Accelerating U.S.Advanced Manufacturing）戰略計劃，開始強力推動美國“制造業回歸”。近年來，美國缺少熟練技工的“危機”在全國不斷蔓延，金融危機后，伴隨美國經濟的復蘇，這一現象變得更加嚴重。美國勞工統計局統計的美國2015年的失業人口為128萬。同期，德勤公司的調查報告顯示，美國制造業有60萬個就業崗位空置，但這些空置崗位并沒有因為高失業率被迅速、簡單地填補，特別是熟練工種。

（1）制造業外移使人才儲備面臨嚴峻挑戰

1997年至2010年間，美國企業將生產作業大幅外移，導致美國制造業就業人數大幅下降，從1980年的1900萬降至2010年1150萬，之后幾年略有回升，2014年達到1210萬。從制造業人才儲備情況來看，美國工科儲備人才在不斷下降，1975年，美國培養的工科和科學博士不僅遠多于歐洲，而且是整個亞洲的3倍多。而當前，亞洲的工科和科學博士數量已超過美國。而且，美國制造業工人中，19%的工人年逾54歲，25歲以下的僅占工人總數的7%，存在較為嚴重的斷層問題。工程師和技術工人的嚴重短缺將對美制造業造成嚴重打擊。

（2）制造業變革使高技能人才面臨嚴重短缺

美國制造業在過去40年間發生了重大變革，復合材料、精密工藝、機器人操控維護、部件射頻識別和計算機操作等專業技能對工人而言越來越重要。越來越多的工作尤其是高薪工作，需要工程設計和計算機編程等特定領域的高超技能，但具備這些能力的人員不足。“全球人才管理與獎酬調研”調查了全球1600多家企業，其中，美國61%的受訪企業稱難以發掘和招聘具備關鍵技能的員工，IT領域面臨的問題尤其明顯。截至2014年12月，美國IT空缺職位約為58萬個。美國質量協會2016年全美開展了覆蓋汽車、食品、航天、醫療設備等諸多行業的調查，超過900位制造業專業人士參與了調查。25%的調查對象認為最大的挑戰是尋找新雇員所需的時間。51%的調查對象認為，他們面臨的最大難題是空缺職位缺乏資質合格的應聘者。

2.美國應對人才難題的新舉措

（1）提升職業教育吸引力和制造業公眾形象

過去幾十年，美國制造業嚴峻的失業問題使美國民眾對制造業的信心大減。為恢復民眾對制造業的信心，美國AMP指導委員會提出了打造“革新的、有趣的、有效的、大力發展的”制造業公眾形象。指導委員面向所有教育階段的學生（尤其是K-12年級學生）、家長、教師及公共部門發起了制造業公眾形象的提升運動，制定了先進制造業領域技術技能人才的職業生涯發展前景規劃。具體措施包括：一是發起各社團組織及社會媒體開展美國制造業公眾形象提升運動；二是以“國家制造日”為契機，鼓勵制造商與當地社區以及社區學院聯動參與美國制造業公眾形象提升運動。

（2）確立公共與私營部門產學研合作的國家技術戰略

為使美國制造業在“再工業化”過程中繼續保持領先地位，AMP將可視化、信息和數字制造技術，先進傳感器、操控和制造平臺，以及先進材料制造確立為美國制造業技術革新的三大領域。針對三大領域，AMP提出了建立由技術與社區學院、大學、國家軍事研究實驗室共同支持的公私合作的技術戰略，并提出了一系列的建議與舉措：一是成立先進制造業顧問聯盟，以便為先進制造業提供指導；二是建立制造技術測試平臺和制造業示范中心。三是建立國家制造業創新網絡，共同解決先進制造業技術的核心挑戰和關鍵問題。

（3）承諾在全國范圍內推廣以免費為特征的社區學院

社區學院是對師范學院、技術學院以及兩年制大專等教育的統稱。美國社區學院目前共有1600所，承擔了40%以上的高中后教育，是低收入家庭和少數民族學生接受高等教育的主要場所。早在1947年，美國就有部分教育界領袖提出了普及從幼兒園到大學的免費教育的建議。隨著2014年田納西州“田納西諾言”和芝加哥市“芝加哥之星”兩個社區學院免費項目的推行，奧巴馬政府提出學院承諾，旨在“興利除弊”，為美國年輕人提供有效的、經濟上可以承受的技能和教育訓練，從而推動高質量社區學院的建設。項目實施后，社區學院的900萬名學生每人每年可獲得3800美元的資助。

（三）日本

1.“制造業白皮書”與人才困境

面對德國的“工業4.0”（Industry4.0）和美國的“工業互聯網”（Industrial Internet），2015年6月9日，日本公布了《2015年版制造白皮書》，提出了“重振日本制造業”的戰略目標。但是，由于日本大批制造業向海外轉移，以及長期存在的制造技術人才短缺和信息技術滲透緩慢的問題，導致目前日本從事國內制造業的人員嚴重下降。如，2005年，日本制造業從業人員為1500萬人，2015年則降至1000萬人。

（1）勞動力尤其年輕勞動力供給不足

日本老人增加、生育率下降的少子高齡化趨勢愈演愈烈。日本2012年出生人數比1949年減少了60%以上，減少到前所未有的103.7萬人。2012年日本4歲以下的人口占總人口的比重為13.0%，比1950年下降了22.4%。而65歲以上的老齡人口占總人口的比重1970年為7%，2000為17.4%，2013年則達到了25.6%。據日本內閣府的預測，2030年日本老齡人口將增加到3685萬人，占總人口的比重將達到51.1%。而日本15-64歲的勞動年齡人口占總人口的比重在2000年下降到68.1%，2012年又下降到62.9%。到2030年和2060年，日本勞動力人口比重還將進一步下降到58.1%和50.9%。這樣，日本就陷入了越來越萎縮的勞動力供給，特別是年輕勞動力供給越來越短缺的局面。

（2）制造業成為人才短缺的重災區

2008年，《紐約時報》稱，一向重視技術的日本，目前工程師資源正在告急。日本文部科學省公布的數據顯示，自1999年以來，日本大學本科生學習工程技術專業的學生數量較以往下降了10%。2013年，日本總務省（Ministry of Internal Affairs and Communications）的調查結果顯示，2012年12月，日本制造型從業人員數量自1961年6月以來首次跌破1000萬人，較2011年12月減少了350000-9980000人，較達到峰值的1992年10月的1603萬人減少了約40%。日本汽車、機械、電子等制造行業均不同程度地存在著人才嚴重短缺問題。2013年，萬寶盛華（Manpower Group）的一項調查顯示，日本制造企業有85%的雇主表示，填補職位空缺存在困難。

2.日本應對人才困境的新舉措

（1）延遲退休年齡并返聘退休工人

為了解決制造業人才嚴重短缺的窘境，日本政府出臺了關于穩定老年人就業的法律，允許日本雇主將法定退休年齡延長至65歲，同時設立了重聘60-65歲工人或取消強制退休的雇傭體制，并為60歲以下的就業老人提供就業保障，為60歲以上的就業老人提供津貼補助。日本很多制造企業也開始重新返聘具備一定經驗和技術的退休工人。

（2）鼓勵婦女、殘疾人和畢業生重投勞動力市場

由于市場勞動力嚴重短缺，日本政府正在制定相關法律政策，鼓勵婦女、殘疾人和畢業生加入技能人才大軍，以應對日本當前的技能人才短缺問題。第一，針對婦女，日本政府制定了《平等就業機會法》，通過部分放松和減輕勞工標準來保護對婦女就業的限制，借此擴大婦女就業機會。第二，針對殘疾人，日本政府頒布了《殘疾人就業促進法》，規定對殘疾人進行培訓和再就業職業介紹，并設立補助金制度，對殘疾人提供經濟和精神上的支持，以增加殘疾人的就業保障。第三，針對剛畢業的大學生，日本政府通過與企業合作，對剛畢業的大學生進行“產學研”模式的培養，以保障大學生畢業后能順利進入企業工作。

（3）加大力度吸引海外高等人才

日本高技能人才的短缺嚴重影響了日本經濟社會的發展，日本政府開始放寬政策限制，以吸引更多外來高技能人才到日本工作。2014年6月11日，日本參院全體會議通過了出入境管理法改正案，將對海外高學歷、高技術技能人才的居留限制由原先的必須具備10年以上工作經驗放寬至2-3年，掌握高級技術和知識的外國人如果在日本活動滿3年，即可獲得永久居住權。為了營造“高等人才”便利的生活環境，日本還允許外來高技能人才攜帶家屬和傭人赴日。

（4）大量培養制造業人才

為應對目前制造業出現的人才困境問題，日本政府2015年推出的“重振制造業”措施中，包括大量培養制造業所需人才的具體舉措。如，政府出資聘請遴選出的6000多名具有特殊制造技術的專家級人才，由這些專家級人才培訓日本制造業一線技術人員和熟練工人，用以傳承日本傳統制造技術和生產訣竅。日本同時還要求企業在向海外轉移生產時，要確保日本獨特的人才培訓體制、經營方式和技術開發機制等留在日本國內。此外，日本還大量培養適應新型制造業潮流的人才，包括培養工業基礎學科（冶金、金屬、電力工程、土木工程等）等方面的人才，以及推進地區創新，促進校企合作等。

二、對中國的啟示

隨著“中國制造2025”戰略的持續推進，中國制造業人才短缺問題日益突出。借鑒德、美、日經驗，我國應盡快調研制造業人才供需狀況，制定更廣泛的、動態的，與經濟增長、促進就業及社會發展緊密相聯的“中國制造2025”制造業人才綜合發展戰略，戰略應突出前瞻性和全面性。

1.開發和培育潛在人力資源，擴大制造業從業人員數量

市場對技術技能型人才的需求將越來越多，中國經濟發展依靠年輕廉價勞動力的階段已經結束，而開發和培養潛在人力資源，是目前應對技術技能人才短缺問題的有效途徑之一。中國是一個人口大國，擁有近14億人口，政府、企業、行業協會及相關社會機構應協同配合，對中低素質技能人才，包括婦女、殘疾人、剛畢業大學生、退休老人以及失業人口等潛在勞動力資源進行系統培訓，采取一系列政策措施保障其公平就業。

2.瞄準世界水準，不斷提高制造業的人才培養水平

學習發達國家先進制造業人才培養經驗，瞄準世界水準，充分利用政府、行業、企業、院校的資源和力量，加強不同層次制造業人才培養的溝通銜接。通過立法、制度建設等方式提高技術技能型人才的培養質量，建構產學研合作的先進制造業人才培養體系，突出強調培養學習者的學習能力、創新能力、規劃與設計能力，以及高水平的職業素養，大力培養適應高端和智能制造發展的操作與管理人才，提高制造業人才培養層次和水平。

3.構建多元化的經費籌資體系，增加對職業教育的投入

根據聯合國教科文組織（UNESCO）發布的數據，2010年，世界教育經費支出占GNP的比例平均為4.9%。其中，高收入國家為5.4%，低收入國家為4.6%，而我國教育經費投入占GNP的比例，比低收入國家平均水平還低了0.6%，只達到4%，。因此，構建政府投資為主，行業投資、學校自籌、學生學費和社會贊助等為輔的多元化教育經費籌集體系，進一步增加對教育尤其是職業教育經費的投入，應成為我國技術技能人才培養的重要目標。

4.開發相互溝通銜接的資格認證制度，實現制造業人才的高效利用

實現對制造業人才的高效利用是發達國家“再工業化”的一個重要目標，德、美、日等發達國家的“再工業化”戰略，都強調了完善人才培養體系這個問題。我國制造業人才在聘用和流動上一直存在許多問題，這與相關的資格認證制度不統一、不銜接問題密切相關。因此，我國應借鑒國際社會經驗，開發學歷資格證書與職業資格證書相互溝通銜接的人才資格認證制度，搭建制造業人才流轉和高效利用的橋梁。

5.完善人才的評價、激勵和流動機制，形成良好的人才發展環境

從德、美、日等發達國家的制造業人才戰略可以看出，重視制造業人才發展是各國的共識，所采取的措施可以歸納成三點：第一，大力引進人才；第二，重視職業教育與繼續教育；第三，以優厚待遇留住人才。現在，國別疆界已無法阻止高技術人才的流動，我國應在政府主導、企業協同的基礎上，順應時代趨勢，通過一系列措施，打造良好的制造業人才評價、激勵和流動機制。在人才評價上，應建立以職業能力為導向，以工作業績為重點，注重職業道德和素養的制造業人才評價體系；在人才激勵上，應鼓勵一線技能勞動者鉆研技術業務，努力提高自身素質；在流動機制上，應創造靈活寬松的人才流動環境，逐步提高制造業人才投資回報率。

總之，制造業人才的數量與素質決定了再工業化的文明程度。德國通過科學的技術教育體系創造了大量技能人才，推動了德國工業的迅猛發展；美國在第三次科技革命中取得的偉大成就，也離不開對標準化生產的產業專工的培育；日本以高素質現場技工為基礎的精細化管理，使日本制造受到了世界的贊譽。中國因制造業人才職業素質跟不上，使工業產品質量及創新與德美日等發達國家相比長期存在較大差距。在當前全球再工業化的趨勢下，我國制造業也要不斷推進智能升級，從根本上改善制造業高技能人才缺乏的態勢，打造與產業轉型發展相適應的高素質技能人才隊伍。而這不僅需要政府出臺政策，還需要各相關層面緊密配合，通過深化改革調整自身內部結構，以及創新職業教育體系，使之朝著“中國制造2025”所設定的目標、方向培養人才。

[參 考 文 獻]

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[責任編輯：史樸]