當前PPP模式在運營中存在的問題及對策

張軍　王瑞

摘要：我國正處于城市化進程的關鍵階段，巨額的資金需求，需要私營企業投資和運營。本文分析了我國PPP項目在建設和運營過程中存在的問題，并提出了完善法律法規，加快人才建設，強化契約精神的對策和建議。

關鍵詞：DPP模式；契約精神；風險分擔機制

PPP模式是由英國政府于上個世紀80年代首創的，它是指由政府與私營企業合作，通過特許經營的方式，授權私營企業建設和運營公共基礎設施的一種公私合營的經濟模式。目前，我國在城市化進程中資金需求巨大，這就為私營企業投資和運營提供了契機。例如，2014年財政部出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，國家發改委出臺的《政府和社會資本合作的指導意見》，2015年財政部出臺的《PPP項目合同指南（試行）》等。根據財政部政府和社會資本合作（PPP）中心發布的數據，截至2016年3月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目7721個，總投資87802.47億元。但是相對英國，我國運用PPP模式尚處于初級階段，相關法律和制度還很不完善，私營資本參與PPP項目的積極性不高。因此，如何完善相關法律和制度，有效地化解民營資本投資公共基礎設施的法律風險和財務風險，是亟待研究和解決的問題。

1.PPP模式在我國應用的必要性分析

上世紀80年代，西方世界出現了嚴重的經濟衰退，西方國家政府面臨著巨大的債務壓力。就英國而言，政府為了減輕經濟衰退而產生的財政支出壓力，開始引入私人資本向社會提供公務服務的PPP模式。在我國由于城鎮化進度的加快，公共基礎設施供給不足的矛盾越來越突出，政府承擔公共支出后所出現的政府債務風險越來越大，巨大的基礎設施建設資金短缺為PPP模式在我國的廣泛應用提供了良好的發展機會。

據國家有關部門披露的數據信息顯示，在2008年的時候，我國固定資產的投資總額還是約為182915億元，而到了2013年的就已經上升到了約有491613億元，此間國家的預算內資金也從7955億元上升到了22305億元。由此可見，由于各地區大規模基礎設施建設所需要的資金額度十分巨大，因而也給各地政府造成了巨大的財政壓力。并且中央政府這期間還出臺了一系列限制土地出售、限制預算支出的政策，這就使得地方政府的融資更是雪上加霜，難上加難。因此，引入私營資本的PPP模式是解決政府融資問題的重要方式。

2.PPP模式在我國應用存在的問題

2.1契約精神欠缺

城市基礎設施特許經營項目投資資金量大、投資利潤較低、投資回報周期長，項目投資的大部分或全部回報靠的是政府財政支付，對政府信用要求較高，要求地方政府在整個項目建設和運營周期中遵守契約。然而長期以來，社會資本在與政府部門的合作關系中，政府部門一直處于絕對領導的地位，不希望與私營資本平等相處，不愿意遵守契約，不尊重私人資本的經營權利，尤其是地方政府領導人更換后，對債務的推諉現象時有發生，損害了政府的信譽，降低了私營資本參與PPP模式的信心。

2.2專業人才缺乏

PPP不同于一般的特許經營，交易結構非常復雜，單一技能的從業者是不完全適應PPP這一經營模式的。PPP從業人員，不論是從事咨詢服務、項目投資、工程管理，還是作為政府的管理人員，都要有很高的專業素養，需要有財務、法律、商務、金融和工程管理等方面的專業知識，并且要對PPP的整個流程有深刻的理解和經驗。目前，掌握有項目管理、工程技術、運營管理、金融、法律、財務管理等方面知識的單一型人才并不缺乏，急需的是集成了各方面知識的復合型人才。PPP人才缺乏主要體現在以下兩方面：

（一）是PPP專業人才數量不足。最近幾年國內PPP市場發展迅速，推出的項目數量、規模都顯著增加，而整個市場上具備相應PPP知識和有項目實操經驗的合格從業人員相對缺乏，項目需求與人才供給不匹配，致使一些比較好的項目無法落地，有些已經落地的項目也會由于缺乏合格的咨詢人員的指導，操作不規范，為以后的運營埋下比較大的隱患。

（二）是PPP人才供給結構不合理。由于PPP項目涉及的領域較多，要求從業人員必須具有復合型的知識結構。例如，目前PPP項目落地中一個重要因素是融資難，而融資難的一個重要原因是復合型PPP人才的缺乏。既具備金融知識，同時又具備PPP項目實操經驗，并能將二者融會貫通，將各種金融產品和PPP項目有效鏈接的人才數量不足，在很大程度上影響了各類型金融機構介入PPP項目的程度和深度。

2.3風險分擔機制缺失

PPP項目投資大、投資利潤較低、投資回報周期長，因此PPP項目的風險比較大。如政策法規及法律的頻繁調整和變動，會影響項目的收益，收益具有不確定性。所以，PPP項目能否成功運作的關鍵因素之一是風險的預測、管理和合理的風險分擔機制。PPP模式雖然能夠解決政府資金不足的瓶頸，對社會資源進行優化配置，但是如果分擔機制安排不當，會給整個項目的建設和運營帶來巨大的隱患，甚至會危及資金的投資效益和政府的形象信譽。

3.對PPP模式的對策和建議

3.1強化政府部門的契約意識

缺少契約意識，特別是政府部門缺少契約意識，是影響社會資本參加PPP項目的重要原因。這就要求建立約束機制，明確規定政府部門在PPP項目動作過程中的權利和義務，并建立違約責任追究機制，將政府部門的違約情況納入政府部門的年度工作績效考核。同時政府部門定期對PPP項目進展情況向社會公眾報告，由社會公眾對其進行監督。

3.2制定風險分擔機制

PPP項目的風險分擔機制涉及風險識別，以及如何將風險在項目的各方之間合理進行分配兩個層面。合理的風險分擔方式是PPP項目關鍵要素之一，合理的風險分擔不僅能減少項目風險發生的概率，減少風險發生后造成的損失，降低風險管理的成本，而且可以使項目各參與方各盡其責，努力控制管理自己的風險。建立PPP項目合理的風險分擔機制，需要遵循以下兩條原則，一是能力原則，二是一致性原則。

（一）根據承擔風險的能力分配風險

所謂根據承擔風險的能力分配風險是指，PPP項目的風險應當分配給對這些風險最有控制能力的一方。例如，公共部門有能力影響法律、政策和各項規定，也更容易去識別這些風險，因此，政府部門應當主動承擔此類風險；而市場風險和運營風險應該由私人部門承擔，因為私人部門相比于公共部門，更具有市場效率；而對于自然災害等不可抗力風險，公私雙方都不具有控制力，雙方應該共同承擔。

（二）收益與風險的一致性原則

當一個參與方有承擔某項風險損失的義務時，也應該有權利享受承擔該風險所獲得的回報，而且該參與方所獲得的收益應該與分擔的風險相匹配。如果承擔風險帶來的成本超過了收益，參與方是不可能主動承擔該項風險的；若風險強加給某參與方，該方又成功地處理了風險，則應該獲得相應的風險回報。只有參與各方都從風險分擔中受益，風險分擔才能達到帕累托最優狀態，PPP項目才能順利進行下去。

3.3加快專業人才的培養

由于PPP項目的運作比較復雜，涉及到招標、談判、融資、管理等方面，專業性極強，要求從業人員具有法律、金融、財務等復合知識。沒有合格的專業咨詢服務，PPP項目落地的質量就有可能存在更多的潛在風險，直接影響PPP項目的質量。所以，PPP項目要加強復合型人才的培養，而且要創新人才培養模式。例如，PPP項目咨詢機構可以與高校合作，出資設立“高校畢業論文PPP引導計劃”，引導和鼓勵高校學生以基礎設施和公共服務領域PPP項目為主題撰寫畢業論文，從而使高校學生的知識結構直接與PPP項目進行對接。