公共部門運轉(zhuǎn)何以更富成效

朱火弟+馬森

【摘要】在績效管理全球化發(fā)展和我國財政壓力的雙重作用下，向公共部門管理引入企業(yè)績效管理模式，加強部門內(nèi)部競爭、重視顧客需求、提高公共服務(wù)質(zhì)量等創(chuàng)新點和新模式，有利于提高公共部門的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，有利于完善部門職員的考核體系。

【關(guān)鍵詞】公共部門 績效管理 障礙 【中圖分類號】D035 【文獻標(biāo)識碼】A

公共部門主要可以分為三類：擁有公共權(quán)力的國家政權(quán)組織系統(tǒng)內(nèi)部機關(guān)；提供科教文衛(wèi)等公用服務(wù)的公共機構(gòu)；產(chǎn)權(quán)國有、政府監(jiān)督的國有企業(yè)和公司，其中最典型的代表就是政府。公共部門的職能是提供公共產(chǎn)品、進行公共管理和保障公共利益，公共部門則是以此為目的建立起來的一系列組織和機構(gòu)。公共部門的根本目的是謀求公共利益，不以追求經(jīng)濟利益為中心，因此公共部門的運行需要財政的支持。

在追求效率的時代背景下，績效管理已經(jīng)成為組織運行過程中不可缺少的一個環(huán)節(jié)。各級管理者和員工為實現(xiàn)組織目標(biāo)，共同參與到一個持續(xù)循環(huán)的績效考評和結(jié)果分析的過程中，以提高員工、部門和整個組織的績效。在經(jīng)濟生活中，績效管理為企業(yè)創(chuàng)造了更大的價值，因而將績效管理引入公用部門的運行與管理中是具有一定的合理性的。目前，學(xué)界對公共部門績效管理的定義尚未達成統(tǒng)一意見。但可以確定的是，在績效管理全球化發(fā)展和我國財政壓力的雙重作用下，向公共部門管理引入企業(yè)績效管理模式，加強部門內(nèi)部競爭、重視顧客需求、提高公共服務(wù)質(zhì)量等創(chuàng)新點和新模式，有利于提高公共部門的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，有利于完善部門職員的考核體系。

我國公共部門績效量化困難，評估主體單一、指標(biāo)模糊

部門性質(zhì)所限，績效量化困難。公共部門和私人部門有所不同，其主要目的不是營利，而是提供公共服務(wù)。在此過程中，公共部門可能會產(chǎn)生一定的資金費用，但更多的投入是無法用貨幣價格進行估值的。同時，公共部門的產(chǎn)出具有非商品性，產(chǎn)品或服務(wù)投入社會后，產(chǎn)生的影響或收獲的效益無法用貨幣價格來反映。由于績效管理引自于企業(yè)管理模式，績效管理的根本在于將所有績效進行量化分析，以此為依據(jù)進行下一步的績效管理。公共部門績效沒有明確的指標(biāo)，也不存在競爭單位，績效量化非常困難。

過于注重考核，評估主體單一。績效管理和績效考核存在著明顯的區(qū)別，但在績效管理的實踐過程中，無論是部門領(lǐng)導(dǎo)、員工還是管理人員，都將績效管理視為績效考核。績效考核雖然能夠評價員工的工作效率，但績效反饋和績效改進的缺失無法實現(xiàn)公共部門的最終目標(biāo)，公共部門的運行管理也無法得到改進。此外，公共部門績效管理過程中評估主體單一，一些政府將績效評估視為“家事”，整個過程中沒有公民的參與。評估過程基本上是上級部門對下級部門的考察，部門未對自身進行合理的自我評估。

評估指標(biāo)模糊，存在暗箱操作。績效管理的基礎(chǔ)和前提是考核指標(biāo)的存在，但公共部門的性質(zhì)和我國地區(qū)差異導(dǎo)致公用部門績效指標(biāo)不夠明確。正因為公共部門績效管理評價指標(biāo)模糊，導(dǎo)致績效管理過程中存在一些暗箱操作現(xiàn)象。評估者的主觀態(tài)度會影響績效評估的公正性，如果無法保證評估者的職業(yè)素養(yǎng)，剔除績效評價中的個人情感因素，績效評價結(jié)果將毫無作用。

管理機制缺失，缺乏法律保障。績效管理是一個持續(xù)循環(huán)系統(tǒng)，包括績效計劃、績效輔導(dǎo)、績效考核以及績效反饋四個環(huán)節(jié)。在實際操作過程中，評估者只重視績效考核這一個部分。并且，要完成績效管理的四個環(huán)節(jié)，公用部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)、人事、后勤和財務(wù)處需要全力配合，但實際上內(nèi)部部門并未實現(xiàn)績效管理的有效配合。同時，公用部門為明確指定績效管理所屬部門，僅將績效考核的執(zhí)行權(quán)交給人事部。以上問題出現(xiàn)的根源在于我國還沒有明確的法律對公共部門績效管理做出具體規(guī)定，導(dǎo)致公用部門績效管理的各個環(huán)節(jié)不能順利執(zhí)行。

我國公共部門績效管理存在法律機制缺失等問題

法律機制缺失。公共部門績效管理機制本身引自于企業(yè)管理模式，我國法律法規(guī)中沒有明確規(guī)定公共部門績效管理應(yīng)當(dāng)按照什么程序進行，屬于哪個部門管轄，如何制定績效評價指標(biāo)以及相應(yīng)的監(jiān)督和懲罰機制。缺乏法律的監(jiān)管，公共部門績效管理在以上任何一方都可能出現(xiàn)問題。

公共部門職能性質(zhì)的局限。公共部門的職能是提供公共產(chǎn)品、進行公共管理和保障公共利益，其職能表明公共部門無法獲得經(jīng)濟效益。不同于企業(yè)部門，公共部門的投入和產(chǎn)出都無法用具體的貨幣價值來表現(xiàn)，其績效管理的實現(xiàn)有一定難度。因此，在績效管理過程中，績效考核無法通過明確的指標(biāo)數(shù)據(jù)獲得對比結(jié)果，自然對績效管理的其他環(huán)節(jié)造成困擾。

對績效管理的認識不到位。在公共部門績效管理機制推行過程中，表現(xiàn)最為明顯的問題就是公共部門各級員工對績效管理存在個別錯誤認識。從領(lǐng)導(dǎo)層到具體員工，都將績效管理視為績效考核，當(dāng)績效考核結(jié)果出來后，公共部門對績效管理的關(guān)注止步于此，后續(xù)環(huán)節(jié)無法進行。同時，績效評估主體單一、行政權(quán)力過度集中等現(xiàn)象的出現(xiàn)都證明公共部門對績效管理認識不夠到位。

如何制定績效評價指標(biāo)以及相應(yīng)的監(jiān)督和懲罰機制

優(yōu)化制度環(huán)境，完善法律體系。為提高公共部門績效，我國需要在上層建筑上對績效管理進行制度優(yōu)化并提供法律保障。我國應(yīng)當(dāng)完善績效管理的相關(guān)制度，現(xiàn)今已有社會服務(wù)承諾制、效能監(jiān)察制和行風(fēng)評議制，但如果這些制度沒有法律的保障，也無法取得令人滿意的效果。我國立法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)針對公共部門績效管理現(xiàn)狀制定出相關(guān)法律條文，對公務(wù)員的績效評價做出明確的法律規(guī)定，并制定相應(yīng)的懲罰機制。

引入4E指標(biāo)，完善績效評估。所謂4E指標(biāo)就是將經(jīng)濟（economic）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）和公平（equity）作為績效管理過程中的衡量指標(biāo)。由于我國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展和資源分布不平衡，地區(qū)之間績效管理存在相當(dāng)大的差異性。4E指標(biāo)體系的構(gòu)建需要選取具有代表性的公共部門，并保持各個指標(biāo)的獨立性，盡可能將指標(biāo)量化。同時，為提高績效評估質(zhì)量，我國應(yīng)當(dāng)升級績效評估技術(shù)。在績效評估中融入計算機技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立起公共部門績效評價的數(shù)據(jù)庫。將公共部門的4E指標(biāo)輸入到數(shù)據(jù)庫中進行分析，與其他數(shù)據(jù)資料進行比對，輸出較為科學(xué)的評估結(jié)果。

增加評估主體，發(fā)揮多方作用。評估主體單一不利于對公共部門做出公正、真實的評估，為保證績效評估的真實性和科學(xué)性，我國應(yīng)當(dāng)增加績效評估的主體。公共部門提供服務(wù)涉及到多重對象，直接對象是員工和公眾，上級部門、學(xué)者以及媒體都會與公共部門產(chǎn)生聯(lián)系。公眾、員工自身和媒體參與到績效評價過程中來有利于多角度實現(xiàn)績效評價，綜合各方意見對公共部門作出較為貼合實際的評價。除了在績效評價這方面提供真實信息，各方還可以針對公共部門實際操作的問題提出意見和建議，有利于提高公共部門的服務(wù)質(zhì)量。

強化監(jiān)督機制，保證評估質(zhì)量。在4E指標(biāo)建立起來之后，公共部門有了明確的績效評價方式，但績效管理過程中個人主觀因素還是會對績效評價造成不利影響。我國應(yīng)強化績效管理監(jiān)督機制，從而保證績效評估質(zhì)量。目前，公共部門在預(yù)算過程中將成本最大化導(dǎo)致其工作效率降低，對公共部門采取全面的監(jiān)督措施非常關(guān)鍵。一方面，政府機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立起一套符合公共部門實際情況的監(jiān)督機制，保障員工的待遇福利，對腐敗員工進行懲處，從根本上提高公共部門工作效率。另一方面，讓公眾和媒體參與到績效評價過程中來，對績效評價結(jié)果進行驗證。

（作者單位分別為重慶理工大學(xué)管理學(xué)院；重慶理工大學(xué)經(jīng)濟金融學(xué)院）

【參考文獻】

①陳興發(fā)、黃金虎：《政府治理績效公正性評估維度及其競合》，《人民論壇》，2015年第21期。

②李易洋：《我國公共部門績效評估的發(fā)展現(xiàn)狀及對策研究》，《企業(yè)導(dǎo)報》，2013年第3期。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲