新型城鎮化中的農民進城與戶籍轉換意愿研究*
——基于廣東省16縣的調查

馮君萍 李曉鵬

廣東石油化工學院，廣東 茂名 525000

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新型城鎮化中的農民進城與戶籍轉換意愿研究*
——基于廣東省16縣的調查

馮君萍**李曉鵬*

廣東石油化工學院，廣東 茂名 525000

新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，關鍵在于農民市民化，農民作為新型城鎮化的主體，其離鄉進城的意愿態度對新型城鎮化的順利推進至關重要。在對廣東省16縣的調研基礎上，從農民的角度出發探究農民進城的意愿和擔憂，認為阻礙新型城鎮化推進的主要因素仍舊是城鄉二元戶籍制度使農民擔心進城后難落戶、擔憂轉換戶籍會失去農村的土地。由此需要通過深入的改革以切實保障農民土地權益、完善進城落戶農民的相關保障制度，以增強城鎮戶籍的吸引力以及農民進城落戶的信心、提高農民落戶意愿，從而推動新型城鎮化在廣東取得新進展。

新型城鎮化；以人為本；農民市民化；城鄉二元戶籍制度

新型城鎮化，是一種以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，它的核心是“人的城鎮化”，意味著，農民不僅僅是作為勞動力進城工作，更應該是能夠留在城市、扎根城市，在城市中安居并與城市居民一樣享受社會福利與公共服務。當前城鄉二元戶籍制度尚未徹底消除的情況下，戶籍既成為制約農民進城安居就業并同等地享受公共服務與社會福利的重要因素，也使得農民擔心因為放棄農村戶籍則會喪失土地權益而不愿進城。因此，戶籍制度的改革與農民是否愿意離鄉進城乃至新型城鎮化進程能否切實推進，都有著極為重要的關系。

由此，通過對廣東省16縣共460位農民的離鄉進城的意愿、顧慮及轉換戶籍的態度進行問卷調查，以農民的角度，深入、全面了解其進城意愿及顧慮，分析影響他們進城安居的因素。從而從作為新型城鎮化主體的農民的視角出發，對新型城鎮化在廣東的推進加以考察分析，并為推動廣東的新型城鎮化發展提出建議。

一、農民的進城意愿及原因

表1 農民進城意愿

從上表1可以看出，在全省被調查對象中，農民的遷移進城意愿都高于不愿意遷移進城意愿，說明農民對城市還是較為向往的、是希望進入城市安居就業的。其中粵西地區的農民進城意愿是最強烈的，粵北地區的農民不愿意遷移進城意愿較高，說明粵西地區的城鄉差距較大，城鎮建設較好，能夠對農民起到吸引作用，而粵北地區的城鄉差距較小，城鎮對農民的吸引力弱；珠三角地區的數據顯示差異不大，說明發達地區城鄉發展差距與公共服務差異不大，農民進城意愿不迫切。同時，城中村的農民進城意愿最強烈，城中村農民對城市的便利、繁華有較深體會，且城中村農民也對居住在城市中卻不能更為自由的享受城市的相關設施較為不滿，因此相對來說更希望遷移進城；而城郊村的農民對于是否進城并不特別在意；偏遠村農民則對城市的繁榮與便捷更加期盼，因而遷移進城意愿也很強烈。

表2 愿意進城的原因(多選)

從地區情況看(見表2)，粵東和粵西的農民比珠三角和粵北的農民更愿意進城，主要是因為城市的基礎設施、文體娛樂、子女教育、醫療衛生等公共服務更好，農民也能夠獲得更多的就業機會；這部分也說明了相對于粵東和粵西，珠三角與粵北在公共服務方面的城鄉差距更小、發展更均衡，因此也使得這兩個地區的農民的進城意愿不如粵東和粵西的農民那么迫切。而城中村的居民對公共服務和就業機遇的城鄉差距的感受更為直觀、深刻，因此他們更愿意在城市工作生活；相較而言，城郊村和偏遠村的農民還是更習慣于過去的生活方式，因此除了較好的基礎設施和生活設施、教育資源外，城市在其他方面對農民的吸引力并不大。

表3 不愿意進城的原因(多選)

從調查情況看(見表3)，粵北和珠三角地區農民進城意愿較低，在很大程度上受到城里的高房價、高生活成本、鄉土情結以及個人適應問題的影響；而粵東和粵西地區農民相較之下更愿意進城，說明這些進城預期風險對粵東、粵西地區農民影響不大。相對于城中村的農民，城郊村和偏遠村農民都受進城后的預期風險及鄉土情結的阻礙而不愿意進城，特別是城郊村農民更為擔心進城后的就業、生存等問題。因此，即便農民遷移進城成本高，但城鎮的教育資源、基礎設施建設、就業、社會保障等各項生產生活條件都明顯優于農村，因而多數農民從更好的生活環境、發展空間以及讓子女接受更好的教育出發，愿意遷移進城。但農民愿意遷移進城并不等于“人的城鎮化”，即不代表農民愿將農業戶籍轉為城鎮戶籍，由此需要進一步探討農民的轉換戶籍意愿及顧慮、需求。

二、農民轉換戶籍的意愿分析

表4 農民轉換戶籍意愿

與表1進行比較，無論何種分類形式，農民的進城意愿都高于轉戶籍意愿，說明有較多農民愿意遷移進城，卻不愿落戶城市。表4現實，總的來說，農民轉城鎮戶籍意愿低于保留農村戶籍意愿。但其中粵西地區農民的轉戶籍意愿稍比保留原戶籍意愿強烈，說明在粵西地區農民看來，城鎮戶籍更有吸引力，也從側面說明了粵西地區的農村建設水平較低，城鄉發展差距大。粵北地區農民不愿意轉戶籍的意愿最為強烈，說明粵北地區的城鄉發展差距小。城中村、城郊村、偏遠村對于轉戶籍意愿數據差距不大，說明無論與城市距離遠近，農民對轉戶籍的看法一致。

表5 愿意轉為城鎮戶口的原因(多選)

從表5看，粵東和珠三角地區的農民主要因為城里高質量的生活、個人發展機會多以及子女受教育權利上，反映了粵東和珠三角地區在這些方面城鄉發展差距較大。粵北地區農民轉換戶籍意愿最低，在農民看來，轉為城鎮戶籍除了能享受和城里人一樣的福利待遇外，其他方面的吸引力較弱。粵西地區農民的轉換戶籍意愿之所以更強烈，主要是因為在城市環境、福利待遇、就業機會以及子女受教育條件等方面，粵西地區的城鄉差距大，農民只有轉戶籍后才能享有。相較于城郊村與偏遠村，城中村農民深受城市的影響，關注自身的發展和后代的培養，因此在對城市生活環境的期待、個人發展機會和子女受教育條件方面的反映比其他類型村更強烈。

表6 不愿意轉為城鎮戶口的原因(多選)

在不愿意轉為城鎮戶口的原因上(見表6)，粵東和粵西地區農民的顧慮主要在于城里的生活、經濟壓力大及農村土地收益的牽絆；粵北農民在這些方面的反應更為強烈。而對城市生活的激烈競爭深有體會的珠三角地區農民來說，城里生活的高成本是阻礙其轉換戶籍的主要原因。在城市中的就業、生存以及對失去的土地的個問題上，城中村農民的反應最弱、偏遠村農民的反應最強烈，說明距離城市越遠、農民對放棄土地轉戶籍進城的信心越不足。總的來說，即土地利益、就業與飲食等都缺乏充分保障，導致農民轉戶籍進城意愿低。

表7 在什么條件下愿意轉為城鎮戶口(多選)

至于在什么條件下愿意轉為城鎮戶口(見表7)，各地區農民主要都關注對自家承包土地的補償與城市的就業問題上，說明廣東省要進一步推進農村土地自愿有償退出機制的改革完善，以及積極發展經濟為落戶農民提供就業機會。類型村情況也印證上述判斷，尤其是城中村農民對城市的生活壓力有著更為真切的體會，因此對轉戶籍條件需求偏高；偏遠村農民對于保留承包地意愿稍弱，說明偏遠村農民在有條件的情況下，更希望能夠退出農村土地，進入城市謀求發展。

三、結語

從調查情況可以得出以下結論：對于轉戶籍意愿，農村與城市之間的距離并沒有起到多大的影響作用；可對于進城后的預期收益方面，距離城市越近，農民體會越深，農民進城享有該收益的意愿便越強烈；在農村利益方面，距離城市越遠，農民越不愿意放棄。由此需要根據農村與城市之間的距離對農民意愿的影響來探索合適的解決方案，既要增強城市對城中村、城郊村農民的吸引力，也要為偏遠村農民提供足夠的進城保障，以促進農民轉戶進城。

被調查農民對于轉戶籍進城的顧慮主要是在保障問題上，具體表現為土地利益、進城后的就業與生活，尤其是農村土地的保障。土地是農民的退路，但轉戶籍進城就必須要放棄土地，這一問題的根本是城鄉二元的戶籍制度。戶籍制度不僅與土地緊密聯系，還保障部分公民在就業、教育、社會福利等方面的權益。城鄉二元戶籍制度降低了農民市民化的意愿和能力，提高了農民市民化的門檻和成本，成為阻礙農民市民化進程的制度瓶頸①；而且在現有政策配置下，受農村各種既得利益的牽絆，中小城市和小城鎮戶籍缺乏強勁吸引力，導致農民移居或轉戶動力不強②。因此應從實際出發，不能盲目推動農民改變戶籍的性質，而需提高農民的進城福利和各項相關配置政策改革，增強轉戶籍對農民的吸引力，推動農民市民化。

第一，切實加強進城農民土地權益的保護。可以建立“退出”與“準退出”的利益補償機制，前者指完全退出農村土地，利益補償機制為農地承包權退出補償，退地補償則從長期、定期發放生活補貼、房租補貼、養老金等方面體現；后者指愿意退出農村但不愿意放棄承包權，利益補償機制為經營權退出補償即農地流轉補償機制，從構建農業經營的利益保障機制、完善農地流轉市場體系及建立相關社會服務體系方面著手③。此外，對于承包權退出補償，還可采取在一定期限內為其保留土地收益權的辦法，使其在期限內能夠繼續獲得原集體建設用地流轉的部分收益。通過明晰農村土地產權，積極探索農地自愿有償退出機制及流轉補償機制，來切實保護農民的土地權益。

第二，完善進城落戶農民的相關保障制度。針對農民的進城顧慮主要集中在就業、社會保障、住房上。在就業保障方面，建立健全農民就業服務市場，加強相關中介機構建設、農民就業培訓與指導及就業信息化服務體系建設④。在社會保障方面，要健全基本養老和基本醫療保險政策，對于失地農民，可按規定參加被征地農民養老保險；對于進城落戶且務工的農民，在落戶地可根據就業形式享受當地城鎮基本醫療保險及養老保險待遇；對于城鎮特困戶，應全部納入城市居民最低生活保障范圍；對于落戶后因病造成生活困難的農民，要納入城市醫療救助范圍⑤。在住房保障方面，要鼓勵用工單位為農民工提供標準化農民工宿舍或住房補貼；引導政府為農民工提供公共租賃住房或住房補貼；倡導市場面向農民工提供低租金住房或商品住房⑥。此外，在完善城鄉二元戶籍制度的同時，政府也要著力改善農民工子女的受教育條件，提高教育質量，減輕農民工負擔。

[ 注 釋 ]

①黃錕.深化戶籍制度改革與農民工市民化.城市發展研究，2009(2)：97.

②賈淑軍.城鎮化中農戶移居與農民工轉戶意愿研究——以河北唐山為個案.經濟管理，2012(11)：180.

③鄭興明.城鎮化進程中農民退出機制研究[D].福州：福建農林大學，2012：114-123.

④胡紅軍.新型城鎮化進程中失地農民就業問題研究.河南財政稅務高等專科學校學報，2014，6：8.

⑤高妍.農民不愿進城落戶的原因和對策分析.農村經濟，2012(5)：118.

⑥程姝.城鎮化進程中農民工市民化問題研究[D].哈爾濱：東北農業大學，2013：89-90.

*2016年廣東石油化工學院大學生創新創業校級培育項目哲學社會科學類社會調查報告和學術論文類“離鄉進城：新型城鎮化中農民的意愿—基于廣東省6縣的調查”(2016pyB015)成果；2015年廣東石油化工學院科研基金博士啟動項目“農村基層社會治理與社區建設研究”(2015bs04)成果。

馮君萍(1995-)，女，廣東信宜人，廣東石油化工學院，2014級法學專業本科生；李曉鵬(1984-)，男，河北保定人，法學博士，廣東石油化工學院，講師，研究方向：社會治理與社區建設。

F323.6；F

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1006-0049-(2017)14-0010-03