淺談立法法修改中存在的問題

汪杜宇

摘 要：在各方力量的推動下，十二屆全國人大三次會議表決通過了關于修改立法法的決定。此次《立法法》的修改有很多亮點，但也存在一些問題，筆者將從立法法修改的不足方面淺談自己的拙見。

關鍵詞：立法法；立法法修改；優勢；不足

一、立法法修改的時代背景

《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）頒布實施15年來，盡管這次修改只是部分修改，仍然算是首次大修，融入了黨的十八大、十八屆三中全會和四中全會的改革理念和法治思想，充實了科學民主和良法善治的新時代內涵。本次修改有不少呼應時代背景的亮點值得細述并深挖其背后蘊含的全新法治理念，以便更好更準確地理解和執法新法。

科學立法、保障改革是新時代背景下全部立法的根本要求和首要任務，是良法之治的基本水準和應有境界，也是《立法法》的亮點所在。根據科學立法的指引，串起的內容主要包括：完善了《立法法》目的條款；公開征求意見；明確法律規范的可執行性；，并非一般的部分修改，而是涉及該法重要內容的修改。擴大權力與限制權力是圍繞科學立法、保障改革這條主線而展開。在這次《立法法》修改中，擴大權力主要表現在：發揮人大在立法中的主導作用，尊重人大代表的意見；擴大公眾民主參與立法，重視回應公眾建議；大力推進立法公開，將其納入立法原則并豐富公開方式。但是，令人遺憾的是，本次《立法法》的修改仍然存在一些問題。

二、立法法修改的不足

（一）立法內涵和外延方面

即使修改后的《立法法》在立法的內涵和外延方面仍存在著明顯的缺陷，這凸顯了修法的頂層設計欠缺、整體建構不足。第一，只有我國立法外延的列舉，而沒有關于立法內涵的界定。這是《立法法》修改前就長期存在的一個重大缺陷，這次修改也未能進行有效彌補。這一缺陷的直接后果是，在我國找不到一個判斷某項行為或活動是否需立法的確切、明確和法定的標準，理論上沒有“立法性文件”與“非立法性文件”之分，實踐中分不清是在立法還是在釋法，不僅讓理論陷入迷惑，更使實踐不知所措，其結果是許多層級低、效力低的政權機關和規范性文件越權制定行為規范，嚴重影響法律統一和權威，也嚴重侵害公民合法權益。需要指出的是，僅僅列舉我國的法律形式，試圖從外延上來限定我國立法活動范圍，難以達到目的。

一方面，修改后的《立法法》幾乎剝奪了規章的實質立法權，嚴格來講，按照修改后的《立法法》，規章已不能納入我國立法范圍。另一方面，試圖以列舉法律形式的方面界定立法范圍，必然讓《立法法》直接排斥對其他規范性文件的規范和約束，以免人們也將其他規范性文件誤認為立法。

與此相關同時也較為重要和獨立的問題是，在這次修法中也未得到徹底解決。憲法明文規定的諸多公民基本權利，沒有被納入法律保留范疇，難以防止來自地方權力機關或政府機關的立法侵害。比如公民言論自由權利，正隨政府機關對網絡信息的嚴加管束而受到越來越多的限制，這至少與民主發展和時代進步不符。從現有規定來看，我國的授權立法制度采取狹義內涵，即僅指全國人大及其常委會將專有立法權依法授予國務院和經濟特區行使的制度。這從條文位置就可以清楚地看出來。現行《立法法》只規定了授權國務院的內容。這使得后面關于經濟特區立法權的規定。

（二）立法權限劃分方面

立法法要求對立法權限有較明確的劃分，但這次修改仍然比較模糊，人大主導立法條款的位置也并不妥貼。“人大主導立法”是一項全國性的要求，針對所有有立法權的人大及其常委會而言的，并非僅指全國人大及其常委會。而修改后的《立法法》卻只作了限于“全國人大及其常委會”的表述，不僅降低了十八屆四中全會決定關于此內容的層次和統攝性，也縮小了《立法法》這一條款的統轄范圍，不能給地方人大及其常委會主導立法以應有的立法支持。應把“人大主導立法”條款寫入“總則”，統領中國的全部立法活動，而不只是全國人大及其常委會立法。

（三）具體執行和操作性方面

本次修改的內容存在缺少針對性和可執行性等問題，這需要《立法法》更加規范和嚴格的約束和制約。這些決定了這次修法必須以解決這一嚴重問題為基本導向，從制度體制機制等多方面進行健全和完善，以最大限度地避免和糾正這一問題。同時第82條第5款、第6款次序不當。該條第6款明顯是關于地方政府規章一般性限制規定的，將現行第5款和第6款的順序顛倒一下，同時一般性禁止內容也應與部門規章相同。

《立法法》作為我國的一部憲法性法典，理應邏輯嚴密、結構嚴謹，語言文字表達明確、精準。然而，若從法典的邏輯結構和法律條文表達方面進行審視的話，修改后的《立法法》依然存在明顯問題，應該在已有的優勢下彌補現有立法法的不足。

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（作者單位：南昌大學法學院，江西 南昌 330031）