淺析城鄉統一建設用地市場構建的障礙因素與對策

李曉曦+胡建

摘 要：推進城鄉統一建設用地市場建設，是我國未來農村土地改革的一個重大方向。本文首先闡述了建立城鄉統一建設用地市場的重要意義，分析了影響城鄉統一建設用地市場構建的制度性障礙，在此基礎上提出了改革現行農村集體建設用地制度的對策建議。

關鍵詞：集體建設用地；土地市場；城鄉一體化

一、建立城鄉統一建設用地市場的重要意義

（一）發揮市場配置基礎性作用的必然要求

要素市場是社會主義市場經濟體系的重要組成部分。總體上看，我國土地要素市場還不完善，土地要素市場在城鄉之間發展不平衡、不統一，特別是集體建設用地基本被排斥在土地市場之外。按照城鄉統籌發展的要求，改革農村集體建設用地使用制度，推動農村經營性集體建設用地在符合規劃的前提下進入市場，與國有建設用地享有平等權益，有利于逐步形成反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的土地價格形成機制，建立與城鎮地價體系相銜接的集體建設用地地價體系，充分發揮市場配置土地的基礎性作用。

（二） 規范土地市場的必要需要

目前，集體建設用地自發地進入市場流轉的現象普遍發生。但政府各部門對農村集體建設用地流轉沒有統一、規范的管理措施與辦法，集體建設用地流轉處于自發和無序狀態，帶來了很多問題。由于缺乏規劃指導和用地指標，使大量農村集體建設用地自發、盲目進入土地市場，造成違規項目不斷出現，規劃指標屢遭突破，建設用地供應總量很難有效控制，正常的土地市場秩序受到干擾[1]。通過構建城鄉統一的建設用地市場，實施嚴格規范的農村土地制度來規范集體建設用地交易行為，以公開規范的方式轉讓農村集體建設用地土地使用權，可以防止以權力扭曲集體土地的流轉價格，有利于充分挖掘集體建設用地的巨大潛力，有利于形成統一、開放、競爭、有序的土地市場體系。

（三） 縮小城鄉經濟差距的要求

我國是一個農業人口占絕大多數的農業大國。城鄉之間的差別歷來存在，且現已形成了較大的體制慣性，嚴重制約著社會主義市場經濟體制的完善。國有建設用地市場自推行土地制度改革以來，以招、拍、掛為主要形式的國有土地出讓制度逐步形成，市場體系不斷完善。而集體建設用地市場看似存在市場，但由于流轉受限，缺失了重要的權利內容，集體經濟組織難以實現其土地應有的經濟價值，而只能通過一些非規范方式讓土地得以變相流轉[2]。因此，建立城鄉統一的土地市場，對于打破長期分割的城鄉體制壁壘，保障農村主體權利價值，消除在資源利用與轉化方面的城鄉差別，縮小城鄉經濟差距具有十分重要的意義。在《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”，在制度和政策層面確定了我國城鄉統一土地市場建設的基本方向。

二、構建城鄉統一建設用地市場的障礙因素

（一）集體土地所有權不完整導致其轉移受限

當前法律規定集體土地不得出讓、轉讓、出租用于非農業建設。集體土地所有者不得擅自改變土地用途，向非農用地者提供土地使用權須經人民政府審批等。同時規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。《憲法》和《土地管理法》規定：國家為公共利益需要可以征用集體所有土地，土地不得非法轉讓，只有土地使用權可以依法律規定轉讓。這就嚴格規定了集體土地所有權只能向國家以征用的方式轉移，任何自愿的橫向轉移和向國家的自愿縱向轉移都不允許。可見集體土地所有權被弱化，收益權和處分權受到嚴格的限制。

（二）集體土地所有權主體不明確引起市場交易主體混亂

集體土地所有權主體界定不嚴，帶有較大變動性與不確定性，缺乏明晰化、規范化的土地產權主體。我國《憲法》中明文規定農村土地歸集體組織所有。但在現實生活中，國家卻成為土地的實際所有者，即使是集體組織享有的那一部分土地產權，也缺乏真正明確的組織載體，在交易過程中主體混亂。可見，現行農地征用制度不夠合理，在現行的農地征用制度下，被征農地的補償費較低，而補償費的分配是政府拿大頭，村鎮得小頭，農戶得到的實惠少之又少。這種做法既侵害了農民的利益，又造成農村勞動力難以安置，與城鄉統籌發展的要求相悖。不明確的集體土地所有權主體必然引起市場主體缺失，集體土地也就很難進入市場。

（三）宅基地使用制度不合理割裂了城鄉居住用地市場的統一

當前我國農村宅基地制度具有濃厚的計劃經濟色彩。可以概括為：宅基地集體所有，農戶無償無限期使用；一戶一宅，面積要基本相當；宅基地使用權的獲得途徑是申請，鄉鎮政府批準，縣政府備案；宅基地使用權不能流轉，某些情況下甚至不能繼承；城市居民不得購買農村宅基地。目前，我國城市居民和農民的房屋均屬于個人財產，兩者并無多少區別。但城市住宅包括其占用的土地使用權可以自由買賣，農民住宅的轉讓就受到限制，宅基地不能自由轉讓，這與城鄉統籌發展的要求大相徑庭，引起了很多問題。這些問題可以歸納為：產權不清，不能合法抵押和流轉，存在地下交易；農村宅基地和住房都空置嚴重，形成空心村，不利于村莊規劃；無償無限期使用，但不能置換為進城的資本；導致農村過度建房；城鎮居民不能在農村社區合法置業等[3]。

（四）集體建設用地使用年期不確定阻礙土地交易

從目前集體土地使用權使用年期制度安排來看，一是年期的時間較短或不明確。二是年期終止時使用者有關財產的歸屬不確定，并且有收回充公的制度安排。對集體土地建設用地使用權，既沒有明確規定使用年期，也沒有規定土地使用權終止后財產的歸屬。這種制度安排存在著使用權終止后，使用者對土地內部和外部經濟投資積累形成的財產歸屬的不確定性風險。這抑制了土地使用者投資于土地使用權、房地產和土地質量改善方面的積極性。

三、相關對策建議

（一）重塑集體建設用地所有權產權主體——村民委員會

應堅持農村建設用地的集體所有制，但要明確界定哪一級和哪些組織對哪些土地擁有所有權，并以土地所有權證書的形式予以確定。這是我國農村建設用地制度建設的現實出發點。我認為，應明確以村民委員會為單位的農村集體經濟組織為集體建設用地的所有者，代表勞動者行使土地所有權。因為，在村民委員會的范圍內保存了幾十年來我國農村建設用地制度變遷最完備的信息資料。現實生活中有關農民土地利益關系的事，多數也都發生在村民委員會之內。同時村民委員會具有歷史形成的巨大的內聚力，這種內聚力有較強的排他性特征，而這種對土地資源的排他性占有、使用和收益的獨享正是形成完整產權的必要條件[4]。

（二）賦予集體建設用地完整土地所有權

根據《民法通則》，財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利，但對集體土地所有權來講，并不是通常意義的完全物權或充分物權。如前所述，集體土地（建設用地）所有權在收益和處分方面受到嚴格限制。這與城鄉統籌協調發展的目標完全不一致，集體建設用地所有權應該明確為占有、使用、收益和處分等。

（三）改革農村宅基地使用制度

改革農村居住用地制度，使之既能保證農民的居住用地權益，又能與城鄉統一的用地制度相協調，在保證農民基本用地需求的同時適用市場規則管理和指導農村居住用地的使用，我以為應明確以下兩個方面。

一要賦予農戶宅基地使用權，并登記發證。把農村宅基地按照取得人的身份、取得面積不同分為三類：第一，無償獲得無償使用的使用權。只有當前為本集體經濟組織農村戶口的農民都可以獲得一定面積宅基地使用權，這種使用權的獲得是免費的，使用也是免費的，剩余年限的使用權可以繼承、買賣，但是不具有免費使用農村宅基地資格的人若繼承或購買了這種居住用地，則意味著把該地變成了第二種或第三種地，必須交納使用費。第二，無償獲得有償使用的使用權，本集體經濟組織的農戶已經占有的超過標準宅基地使用權，該使用權不必購買，但要按年交納使用費。農民無論是通過何種途徑（交易、繼承、分家析產、申請）獲得的宅基地，都要在超過標準后交納使用費。第三，有償獲得有償使用宅基地使用權。這種使用權為外來人口（包括外來的農戶和城市居民）獲得到使用權，他們可以合法地購買農村宅基地使用權并按年交納使用費。這樣就打破農戶宅基地面積限制，實行了超標收費制，將有利于節約利用土地。

二要設定宅基地使用限期。根據現行法律規定，與城市土地使用制度不同，農民宅基地使用權的存續是以農舍存在為前提的，只要農舍存在，宅基地使用權即為無期限，這種無限期使用宅基地不利于節約土地，不利于城鄉協調發展。建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對期滿不再需要的宅基地的使用權收回，避免浪費土地，同時這也與城市土地使用制度相一致，便于形成城鄉統一的居住用地市場。對于農民宅基地的使用期限，我認為，可以考慮與城市住宅用地一致，定為70年，期滿可以申請延期，是否準許由主管機關決定。

（四）規范集體土地使用權出讓市場管理

對于非公益性項目要使用集體土地的，經土地行政主管部門審核后，集體可以將土地使用權出讓，受讓方獲得集體土地使用權，但須與集體經濟組織或者農戶辦理手續，并由土地行政主管部門審核、發證。出讓的方式可以采取協議，也可以通過招標、拍賣等形式。在這個過程中政府只辦理審批、轉移登記手續，從宏觀調控方面加以管理，財稅部門辦理稅收繳納手續。這樣操作可消除集體土地使用權流轉暗箱操作及其帶來的弊端。這樣，非公益性項目用地土地增值部分就歸集體經濟組織和農戶所有，地方政府不參與協議、招標、拍賣等過程，從而制止濫占亂用耕地和多重層面滋生腐敗的現象，使集體經濟組織和農戶的土地權益獲得保障，合理補償就有可能直接到位，不被截留。

[參考文獻]

[1]楊雍哲，段應碧.論城鄉統籌發展與政策調整[M].北京：中國農業出版社，2014，3.

[2]陳尚春.以市場經濟手段合理配置土地資源[J].國土資源通訊，2010，（2）.

[3]劉小玲.建立我國城鄉一體的建設用地市場體系探索[J].南方經濟，2015，（8）.

[4]洪運.建立城鄉統一建設用地市場的必要性與可行性[J].土地市場，2008，（7）.

（作者單位：安徽財經大學法學院， 安徽 蚌埠 233030）