對京津冀協同發展的思考

馬相宜+宮敬雅

（河北大學政法學院，河北 保定 071000）

【摘 要】京津冀協同發展這一戰略已經為人們所熟知，面對北京、天津日益嚴重的城市問題，面對嚴峻的經濟發展不平衡以及刻不容緩的環境污染問題，似乎只有加強協作，協同發展才能解決這些問題。京津冀協同發展的目的就在于，打破行政壁壘，優勢互補，互利共贏，減輕北京的負擔，疏解其非首都功能，把京津冀作為一個大的整體，構建開放的區域統一市場，最終實現京津冀生產要素、行政管理、社會保障、環境治理一體化協同發展。

【關鍵詞】京津冀；協同；一體化

一、協同發展的原因

京津冀協同發展的原因，很大程度上在于由于北京的城市功能過多導致的一系列大城市病。對人口的控制措施十分嚴格，卻還是控制不住迅猛增長的人口數量，交通擁堵嚴重、教育資源不能滿足日益膨脹的人口數量、醫療資源也十分緊缺。這些方面的壓力也是越來越大。人口數量大，環境承載力低，生態環境脆弱，導致了日益嚴重的污染。霧霾嚴重，水資源供應不足。如此多的功能都集中于一個城市，為了得到高質量的醫療、教育等資源，北京變成人們竭力涌入的城市不足為奇。因此，北京急需將不必要的非首都功能分散出去，使人口也隨之分散，才能健康發展，且有利于優化提升首都的核心功能。而天津，雖然是北方的大城市，但吸引力相較北京卻小了很多。要想實現經濟社會的持續發展，利用距離北京近的優勢，在政策等方面向北京看齊，學習其先進的措施與經驗，同時借助河北的廣大地域作為其城市依托是十分必要的。再看河北，土地面積廣大，是北京和天津面積總和的六倍之多，但經濟實力卻很薄弱，無論是經濟發展還是社會公共服務都遠遠落后于北京和天津，長此以往，對京津冀區域的社會共同發展與社會公平十分不利。

二、推動要素市場一體化建設

開放的區域統一市場對一個地域經濟的發展起著至關重要的作用，要推動京津冀三區域協同發展，就要打破行政區劃的限制，建立起跨行政區劃的區域統籌協調發展新體制，為全國的協調發展積累經驗。

首先，為了促進金融市場領域的一體化發展，探索設立京津冀開發銀行，加快銀行系統的聯網進程，加強內部的信息交換和業務交流。拓寬融資渠道，積極推進金融證券市場的一體化發展，使證券市場為多渠道融資發揮其應有的作用。京津冀合作研究建立京津冀產業結構調整基金，為京津冀產業結構的優化升級提供資金保障。不僅如此，支付清算業務、存取款業務以及擔保業務也應當打破行政區劃的限制，逐步實現這些業務的同城化，這樣一來就可以降低成本，為經濟的一體化協同發展助力。

其次，要加快推進土地要素一體化協同的進程。一個高效、高度市場化的土地要素市場對經濟的持續健康發展起著至關重要的作用，推進國有土地的有償使用的制度改革，使有償使用的土地的涵蓋范圍進一步擴大將成為土地要素一體化發展工作的重心。目前我國各個地方政府在建設用地審批過程中缺乏一個統一的建設用地市場，而且也沒有一套完善的地價體系，這不利于城鄉以及京津冀區域內統籌發展，也不利于區域聯動。因此我們應當深入推進過有土地使用制度的改革，建立完善的土地市場，加強宏觀調控，針對土地資源進行總量監測以及其他的控制，建立完善的地價體系，使地價成為調配資源的有效手段之一。

第三，區域一體化協同發展當然離不開信息技術，要推動信息技術協同發展，就要利用好互聯網，加強信息交流和資源共享，同時加快技術革新維護好網絡安全，加大資金和技術的投入建設網絡基礎設施和技術人才的培養。引導的鼓勵網絡運營商在京津冀大區域內實現資費的一體化，加快全區域的網絡覆蓋，并且在網絡平臺的建設、網速等方面進一步優化，推進“寬帶中國”的進程，并且加快各區域網絡的融合，以便整合各個區域的信息資源，建立跨區域的數據中心。

三、行政管理一體化

行政因素對中國經濟的影響很大，而京津冀三地區由于政策和行政管理方式策略的不同，導致三地對投資的吸引力度也不同。京津冀三地區的行政區劃將三地區割裂的非常明顯，三行政區之間幾乎不會進行資源的交換與共享，也就不會實現優勢互補。由于行政區劃的割裂以及三地區不同的政策，大多數企業為了自身的發展即使面臨著高昂的租金也都會選擇落戶北京，而不會選擇市場潛力巨大、土地租金低的河北。要想改變這一現狀，就要打破行政區劃的阻隔，爭取在這三地區實現政策支持方面的平等，使企業獲得更加廣闊的選擇空間，更加理性的選擇投資地點。

四、社會保障一體化改革

京津冀三地區目前的狀態是相互之間封閉的，包括公共服務體系以及資源體系，京津冀三省市所享有的公共服務等資源十分不平衡，從而北京壟斷了絕大部分的優質的教育、醫療、文化等公共資源，面積最大的河北卻只占很小的一部分。這種封閉的狀態直接影響著三省市之間的交流聯系。

這與過去的計劃經濟有著密不可分的關系，所以目前要做的，就是打破目前三省市的封閉狀態，發揮市場的作用，讓市場在調配資源的過程中起到應有的作用使得教育、醫療、文化等資源根據供需關系重新分配，逐步協調經濟圈內各城市的發展。

（一）交通

交通的發達可以促進人口的自由流動。現今，京津冀三地區雖然交通線已基本建成，但是目前仍然存在很多不盡如人意的地方，比如時間成本大，交通線少，車次少等。從保定到天津的高鐵16年1月才正式投入使用，在這之前從保定到天津的鐵路運輸需要三個小時。所以要想實現區域協同發展，就要加強區域間交通的發展。比如加強城際公交車的建設，使跨城市的出行更加簡便。還有可以增加鐵路運輸和公路運輸的車次。也可以加快打破城市之間的區域限制，建設城市之間的地鐵，使整個大區域形成一個整體。此外還可以加強公路的一體化發展，取消大區域內部的高速收費，降低交通成本。費用減少了，居民出行的成本也大大降低，這樣才能使京津冀區域內的人口更加自由的流動，對區域協調發展是至關重要的。

（二）教育

目前的狀況是優質的教育資源大部分集中在北京，其次是天津，河北省最后。尤其是高校的分布大部分集中在北京。這樣一來，很多家長為了讓孩子接受更加優質的教育，紛紛到北京工作，買房，導致北京房價比其他地區高很多，北京的人口也越來越多，城市問題越來越嚴重。而且高校集中也使全國各地的學生都要往北京集中，寒暑假以及逢年過節的車票非常難買，城市交通堵塞過于嚴重。

如果可以將這些教育資源分散到京津冀三大區域，那么便不會出現為了上學而特意到北京找工作，為了上學而專門到北京買學區房。北京的人口會減少很多，城市病將會得到有效緩解。

而且高考制度上也應當有所調整，北京的高校每年將指標的絕大部分投放在北京市，而且北京又壟斷了相當大的一部分高校資源，這對其他地區很不公平。很多河北的考生學習能力非常優秀卻無法獲得相應的教育資源。如果可以將教育資源優化配置，對京津冀三大區域的教育發展是有百利而無一害的。

如果三地區教育可以協同發展，勢必不會再有大量的人口涌入北京，因為他們想得到的教育資源在當地就可以得到。同時，在教育資源得到優化配置之后，社會公平也會得到有利促進。

目前可以采取的措施有：第一，可以將部分高校遷出北京，這樣可以帶動其他地區教育的發展，而且可以減少北京的人口數量，緩解交通壓力尤其是放假和返校時的大量客運量的壓力。第二，可以開展聯合辦學，通過聯合辦學，加強教師以及其他資源的交流互動，可以使各個學校之間優勢互補，均衡地提高各項指標，提高京津冀三區的總體教學水平。第三，可以加強學生之間的交流活動，通過舉辦各種競賽、聯誼會等活動加強學生之間的交流互動，使京津冀三地區的學生融為一體，互相學習，共同進步。

（三）醫療

目前由于醫療資源配置不均，每年會有大量的患者為了看病來到北京，交通成本很大，并且還需要提前掛號、辦理就診卡，給患者和家屬造成了很大的負擔，而且使醫院相當擁擠，許多真正需要得到救護的患者得不到相應的資源，往往是需要住院的患者得不到床位，因為等的時間長而耽誤救治，剛剛做完手術的患者就需要急著出院為下一位患者騰出床位。就這種種問題看來，醫聯體的建立確實很有必要。

隨著京津冀協同發展的推進，在醫療領域也展開了一體化發展，比如首都兒童醫院托管保定兒童醫院，空軍總醫院建立醫聯體等，都為京津冀醫療協同發展做了表率。很多地方醫院表示，自從與北京醫院展開合作后，以前不能完成的項目現在可以完成了。而且以前需要患者舟車勞頓親自去北京診斷的病，現在可以通過專家會診在當地醫院就得到確診，顯著提高了效率，，為患者得到及時的救治起到了至關重要的作用。而且通過加強醫療協作，可以加強醫生之間的交流，互相切磋共同進步。

北京的醫院希望通過扶持河北的醫院，從而減輕北京的醫療壓力，河北的醫院也希望通過扶持提高自己的醫療服務水平和質量。目前看來，三地的醫療協同發展仍需統籌規劃。首先，京津冀一體化發展提出后，河北和北京的積極性都很高，也展開了積極的響應，但是其實北京的醫療資源也是有限的，所以合作的規模還是很小，北京的醫院也有些力不從心。如果能制定區域醫療統一規劃，配套相應的規則和政策，根據各醫院的特點和需求來合理分配醫療資源，將會促進合作的更深層次的發展，會起到極大的促進作用。

其次，財政支持也是必不可少的。北京的醫院和河北的醫院展開合作，需要耗費人力物力，無論是醫療設備的更新換代、醫院之間的交流考察，還是醫生之間的互動交流、北京醫生到基層醫院坐診，這些目標的實現都依賴于政府財政的支持，單純依靠醫院之間的支撐是不夠的。而且北京醫院醫生的掛號費相對而言稍高一些，這部分差價也應該來源于財政支出，如果要基層醫院自己負擔或者患者自行負擔，從長遠上看都不利于醫療協同發展目標的實現。所以應當制定相關的制度，并且制定相關的激勵制度，為長期發展提供制度支撐。

京津冀醫聯體的建立，還需要實現醫保卡和就診卡實現同步。這樣才可以使患者到任意一家醫院都可以實現就診，并且得到高效的醫療服務。

五、環境保護一體化發展

霧霾已經成為我們新聞中、報紙上以及平時聊天時出鏡率最高的單詞。它已經嚴重影響了我們的正常生活。尤其是年末的時候，經常有一連十多天見不到太陽，霧霾籠罩整個天空，連晾曬在陽臺的衣服都不能干，家里也不能開窗通風。除此之外，人們的鼻炎、咽炎以及呼吸道疾病頻頻出現，出門一趟回家之后就會嗓子疼。只有當大風來到時才能將霧霾吹走。但風停之后還是繼續籠罩著霧霾。因為霧霾，航班被迫取消，高速關閉，影響人們出行和工作京。津冀似乎已經對霧霾無計可施。京津冀環境保護一體化已迫在眉睫。

（一）區域性環境問題的主要成因：

第一，經濟社會的發展超過了資源環境承載力。京津的自然資源，如水資源、土地資源等生態資源緊缺，交通設施無法滿足龐大的人口數量，垃圾圍城現象突出，人口密度大使得區域資源環境承載力嚴重不足。相比較而言，河北省的土地資源相對豐富，交通壓力相對較小，但日益增加的人口使得自然資源并沒有豐富到可以毫不費力地滿足其經濟社會各方面的發展，環境承載力依然不足。

京津冀三區域的城市建設用地面積呈逐年增加的趨勢，城鄉分布的格局也逐步由農村面積大于城市變為了城市包圍農村的格局，在快速發展的城鎮化過程中，京津冀三地區對資源環境的管理并不得力，使得本身就脆弱的生態環境遭到擠占，工業區污染嚴重，大氣資源和水資源受到嚴重污染，環境承載力逐漸下降。

第二，經濟發展不平衡，污染集中。由于北京天津與河北省經濟發展的差異性，為了單方面緩解北京天津兩城市的污染問題，簡單地使大部分污染企業遷到河北，大城市的重污染企業向中小城市轉移，這僅僅是轉嫁污染的措施，不能真正解決問題，而且進一步導致了環境惡化，過度競爭，也使得污染企業過于集中，不易治理。在對城市進行規劃的過程中，對城市風道、生態走廊等生態概念了解甚少，使得城市布局不合理，污染集中互相疊加且不易擴散，生態空間支離破碎。

由于我國市場經濟發展程度不高，相應的市場機制不健全，產業協作很難通過市場調節來進行要素的優化配置以及資源共享，同樣也很難進行污染的協同治理。京津冀三區域內部的產業鏈也是各自為營，內部分工不合理甚至是沒有分工，合作和交流甚少，更不用說形成一套健全的環境保護體系了。

第三，行政區劃的阻隔，缺少制度建設。空氣污染、水污染已經成為京津冀三區域共同面臨的的問題，伴隨著經濟發展這些問題也日益嚴峻。尤其是霧霾的治理刻不容緩。但由于行政區劃的阻隔，環境問題沒有形成互相協作的共治機制。

京津冀三區域在環境與資源的綜合管理與污染的綜合治理上存在著區域差異，在管理治理體制上也存在許多不協調，區域內統一的環境評價機制、環境標準也沒有統一，環境信息的共享工作也很不到位。目前，雖然京津冀區域內針對大氣污染的聯防聯治已初現雛形，仍需進一步完善，同時，針對其他資源污染的協同治理機制仍需建立。與此同時，京津冀三區域尚無有效的信息共享機制，導致三地合作效率不高，信息交流不暢。

（二）京津冀環境治理一體化措施：

第一，完善法律體系。目前我國的環境法基本框架已經搭建完成，理論上也基本成熟，應當以問題為導向，推動法律落到實處。因此應當開展在國務院領導下的京津冀聯合立法，制定完備的《京津冀區域環境污染防治條例》，并輔之以切實可行的措施來確保實施。另外加快完善環境公益訴訟的相關制度，讓公益訴訟發揮其應有的作用。

第二，加強協作，統一規劃，以國家《京津冀協同發展生態環保規劃》為基礎，相應的制定出有關大氣保護、水資源保護、土地資源保護等領域的專項措施，全方位多領域的進行規劃與保護。并且逐步建立起對生態環境做出犧牲的地區的生態補償制度。

第三，環境標準一體化建設。目前京津冀地區污染嚴重，為了使責任分配更加公平，激發各個地區治理的積極性，就應當建立區域污染物排放標準體系，統一排放標準和環境質量標準，并且在區域內逐步建立起統一的環境準入門檻。

第四，環境監測一體化，實行總量控制。指在環境質量檢測和污染源監測的技術支持基礎上，京津冀三地區共同研究制定出一套統一的環境質量監測與管理體系，建立一套相互聯系的環境質量檢測控制網絡。并且針對水資源、煤炭資源、石油資源等的使用進行總量控制，對污染的排放量也相應進行總量控制，起到對污染排放的倒逼作用。

第五，信息共享，協同進行專業治理。京津冀三地區應當建立環境信息共享平臺，將環境質量信息、污染排放標準以及排放量信息、污染治理技術、環境政策等信息共享到平臺上，以便三地區實時共享環境信息，同步展開對策，推動大氣、水等資源的專業化治理，共同應對環境污染。形成區域統一的生態環境空間格局、共保共育的生態安全體系和資源環境管理制度。

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