棗莊市推進鄉鎮行政管理體制改革的實踐與探索

王昌鋒

關鍵詞：鄉鎮 行政管理 體制改革

去年以來，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見和關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見。圍繞中央文件精神要求，棗莊市編辦組織調研組深入部分鄉鎮開展了“百家單位調研活動”，就近年來鄉鎮行政管理體制機制實踐與探索開展調查研究。

一、基本情況

近年來，按照中央和省里部署要求，棗莊市先后多次推進鄉鎮行政體制改革，鄉鎮管理體制不斷優化。

（一）2001年鄉鎮機構改革。此次改革，對全市90個鄉鎮（街道）區劃進行撤并整合，撤銷了3萬人口以下鄉鎮建制，共調整設置64個鄉鎮（街道）。按照省編辦《關于市縣鄉機構改革有關問題的通知》要求，各鄉鎮普遍設立5個行政機構和8個事業單位；全市鄉鎮行政編制精簡20%。各區（市）以核定下達的編制為基數，組織了編制內人員進行競爭上崗，鄉鎮人員結構得到優化。

（二）2011年鄉鎮機構改革。根據《山東省鄉鎮分類辦法和機構編制核定標準》，全市64個鎮街劃分為一類鎮21個（其中街道6個）、二類鎮41個（其中街道10個）、三類鎮2個（街道2個）。按照相關要求，綜合設置鎮街工作機構。在現有行政編制總額內，重新核定鎮街使用行政編制和領導職數。

（三）2016年鎮街行政管理體制改革工作。根據魯政辦發〔2016〕6號文件精神，在落實好鄉村安全生產、建設工程質量安全、環境保護、道路交通安全監管等工作基礎上，探索在鎮街實行黨政班子成員負責制的工作運行機制，對全市64個鎮街黨政機構和事業機構重新進行規范設置。統一設立綜合行政執法辦公室，作為鎮街綜合監管執法平臺，承擔鎮街區域內各類執法活動的綜合協調、依法查處和日常監管等職責。

（四）濱湖鎮行政管理體制改革試點。2012年，滕州市濱湖鎮被確定為全省經濟發達鎮行政管理體制改革8個試點鎮之一，形成了可復制推廣的“擴權強鎮”改革經驗。試點工作開展以來，圍繞下放權限進行改革，制訂了權力下放清單，設立政務服務中心和綜合執法辦公室，破解人才、資金、土地等制約因素進行系列改革。2015年度，重點圍繞行政管理體制深層次改革，打破原有的“七站八所、五辦六中心”的機構設置模式，設置“四辦三中心”，實行人員崗位管理，實施“大部門制”整合。另外，滕州市綜合行政執法局在各鎮街派駐執法中隊開展綜合執法，設立了滕州市政務服務中心濱湖分中心推進行政審批制度改革。

二、面臨問題

（一）在“權”方面，責大權小。有的縣級職能部門隨意將工作任務轉嫁給鄉鎮政府，鄉鎮形成“上面千條線、下面一根針”的被動應付工作局面。在試點改革中，雖然通過委托、授權等方式將縣級職能部門職權下放到鄉鎮，也制訂了權力清單，許多是好看不好用，法定權力仍由縣級職能部門行使，特別在行政執法上缺少權威。承擔的招商引資、環境保護、安全生產、信訪穩定等都是“一票否決”的硬任務，鄉鎮政府在這些方面有責無權，看得見管不著，甚至做了一些“干不了、不該管”的事。

（二）在“錢”方面，捉襟見肘。中央和省里的轉移支付核算到縣級財政，鄉鎮地稅所、財政所都是垂直管理，鄉鎮可支配財力的自主權不多，一些鄉鎮公共基礎建設投入不足，公共服務能力不強。加上鄉鎮待分流人員較多，財政支出壓力大，一些鄉鎮時常欠發工資。許多派駐鄉鎮的機構都需要鄉鎮在財力上支持，如派出所、法庭、檢察室的輔助人員工資支出和市場監管機構的辦公經費也都消耗著鄉鎮財力。

（三）在“人”方面，人才不足。一些鄉鎮除了換屆調整黨政班子及統一分配的省委組織部選調生外，多年沒有新進人員，普遍缺乏規劃建設、社會管理等方面人才。主要原因一是鄉鎮財政供養壓力大，不愿意申請新增人員；二是鄉村人才缺少晉升空間，工資也不高，缺少工作積極性；三是統一分配的選調生多數被上級機關遴選或借用，存在留不住人現象。

三、對策探索

在前期鄉鎮行政管理體制改革試點工作經驗的基礎上，結合《棗莊市新型城鎮化工作等6個三年行動計劃（2016-2018）》目標任務，棗莊市編辦擬定了《關于復制推廣滕州市濱湖鎮行政管理體制改革試點經驗的意見》，探索進一步推進經濟發達鎮體制機制改革，著重抓好以下幾方面：

（一）擴大鎮域經濟社會管理權限。重點強化發展產業經濟、提供公共服務、加強社會管理和城鎮規劃建設等職能，完善基層政府功能。理順區（市）、鎮的關系，制訂鄉鎮權力清單、責任清單和公共服務清單，做到權責相稱。將基層管理迫切需要且能夠有效承接的縣級管理權限包括行政審批、行政處罰及相關行政強制和監督檢查權等賦予經濟發達鎮，制定目錄向社會公布，明確鎮政府為權力實施主體。

（二）構建簡約精干的組織架構。遵循精簡、統一、效能原則，強化鎮黨委領導核心作用，統籌鎮黨委和政府機構設置，減少管理層級，建立健全工作機制，優化業務流程。復制濱湖鎮“四辦、三中心、一平臺”設置模式，推廣“大部門制”改革，對現有黨政行政事業機構優化設置，編制統一使用、人員分類管理，實行“五辦、四中心、兩平臺”體制。通過優化組織機構，創新人員配置方式，建立機構設置綜合、管理扁平高效、人員編制精干、運行機制高效的新型基層政府組織架構。

（三）推進集中審批服務和綜合行政執法。規范建設鎮街便民服務中心和綜合執法辦公室平臺。整合基層公共服務和行政審批職責，打造綜合、便民、高效的政務服務平臺，實行“一門式辦理”“一站式服務”。公開辦事依據和標準，精簡程序和環節，規范自由裁量權。推廣首問負責、辦事代理、限時辦結、服務承諾等經驗做法，積極推行行政審批和公共服務網上辦理，方便群眾辦事。

（四）建立務實高效的用編用人制度。在機構編制限額內，賦予經濟發達鎮靈活用人自主權。大力推行政府購買服務，凡是適宜通過政府購買服務提供的工作都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式實行購買，由花錢養人向花錢辦事轉變。調劑部分行政編制或事業編制，用于加強試點鎮人才需求，今后將機關事業單位進人招錄計劃重點向鎮級傾斜。推進機關公務員職務與職級并行、事業單位管理崗位職員等級晉升制度，落實基層干部待遇政策，確保基層需要的人才進得來、留得住、干得好。

（五）探索適應經濟發達鎮實際的財政管理模式。按照事權和支出責任相適應的原則，逐步明確經濟發達鎮政府事權和支出責任。上級政府對下放給經濟發達鎮的事權，要給予相應財力支持。應由上級政府承擔的支出責任，不得轉移給經濟發達鎮政府承擔。落實支持農業轉移人口市民化的若干財政政策，促進基本公共服務均等化。結合財稅體制改革，完善與經濟發達鎮相關的財政分成辦法。鼓勵金融機構和各類社會資本在經濟發達鎮設立分支機構、村鎮銀行等新型農村金融機構，為城鎮建設發展提供金融服務。

（六）支持鎮域項目建設和培植民營企業發展。鼓勵支持鎮域公共基礎設施項目建設，對基礎性、長遠性項目納入市、區（市）重點項目規劃，提升鎮域公共服務能力。培植鎮域民營企業發展，推動鎮域內工業園區建設，研究制訂重點民營企業幫扶措施，解決制約鎮域民營企業發展的突出問題。對創新能力強、市場前景好、發展空間大、誠信納稅的中小微企業進行綜合評估，拉出民營企業培植目錄，財政給予政策性扶持獎勵，同時由市、區（市）級領導重點幫包，相關部門跟蹤服務。

四、下一步工作建議

（一）加快推進縣域經濟社會發展，進一步出臺鄉鎮配套改革政策。發揮好縣級政府和鄉鎮政府在區域經濟社會發展中的重要作用，能夠促進城鄉經濟協調發展，縮小城鄉發展差距，加快城鄉一體化進程。一是建議細化縣鄉政府事權，規范鄉鎮權力清單，強化縣級政府的事權和支出責任，進一步明確鄉鎮功能定位，解決鄉鎮政府“身大衣小、責大權小”的問題。二是建議上級政府相關部門繼續在戶籍制度、社會保障、基層民主政治，以及農村信貸、金融投資、公共基礎設施等方面加快推進縣域經濟社會改革，制定有利于縣鄉發展的政策，確保體制機制改革與經濟社會發展相配套、同推進。

（二）完善縣鄉財稅體制，加強鄉鎮公共服務能力。經濟發展、社會管理和公共服務是鄉鎮政府職能的有機整體。但現實中，有些鄉鎮對于經濟發展相當重視，而對加強社會管理和提供公共服務存在能力不足，致使鎮級公共產品短缺，社會事業發展滯后于經濟發展。目前，以分稅制為框架的財稅制度只實行到縣，縣級政府對鎮級政府實行的是統收統支的財政體制，縣鎮之間財稅分成間不平衡是制約鄉鎮發展一個因素。

（三）進一步優化鄉鎮組織機構，探索人員編制管理方式。通過近年來的鄉鎮機構改革和試點改革，鄉鎮的組織機構越來越符合鄉鎮行政管理體制運行特點，但仍存在上級部門干預鄉鎮機構編制事項的問題，需要從制度上予以優化。建議探索鄉鎮編制管理方式，適量調整鄉鎮編制數額，統一設立鄉鎮編制，將現有行政編制調劑到縣級使用，以解決縣級行政編制的不足和事業單位改革需求行政編制的問題。同時，還要妥善解決鄉鎮機構改革遺留的待分流人員、三支一扶及村官等人員管理問題。

（四）鼓勵鄉鎮培養人才，強化人才保障支撐。由于鄉鎮體制的局限性，試點鎮考錄人才、吸引人才、留住人才面臨許多現實困難，農村鄉土人才也缺少提升空間，人才保障支撐能力較弱，成為制約其發展的一個瓶頸因素。建議在鄉鎮公務員、事業單位招聘名額上，制定出臺留住人才的相關政策，支持鄉鎮吸引并留住優秀人才。比如，中央和省從基層遴選公務員時，遴選制度讓基層人員“爭先恐后”地往上走，以致鄉鎮不愿意申報考錄計劃，對此，建議可建立遴選補償機制，增加對鄉鎮的轉移支付，鼓勵鄉鎮培養人才，讓人才在基層得到鍛煉。