從虹橋機場東片區整體轉型的實踐談上海的城市更新

文/張永珍

從虹橋機場東片區整體轉型的實踐談上海的城市更新

文/張永珍

作為上海市存量轉型和城市更新的試點區域，在2014年5月上海市規劃和國土資源管理局與上海市經濟和信息委員會聯合編發的《關于貫徹落實土地節約集約利用相關政策資料匯編》中，虹橋機場東片區整體轉型項目被收錄為附件的案例，其重要性、代表性不言而喻。

一、虹橋機場東片區整體轉型項目推進情況回顧

（一）背景介紹

虹橋機場T1航站樓所在的東片區，土地面積約1.6平方公里，是長三角地區重要的涉外通道和國際航空樞紐。由于歷史原因，該區域基礎設施老化，路網不盡合理，周邊環境較差，對其進行綜合改造勢在必行。

市政府于2014年3月31日印發的專題會議紀要明確：虹橋機場東片區綜合改造區域內市政基礎設施建設資金要通過“自我平衡和政府支持相結合”的原則，通過土地出讓收入實現平衡；關于規劃土地政策，請長寧區政府會同市規土局等部門、單位結合東片區實際，研究明確虹橋機場紅線范圍內土地置換和“雙評估”補地價的操作方式。

2014年4月，市規土局、長寧區規土局、機場集團就補地價工作召開推進協調會，明確通過長寧區平臺具體推進補地價工作，在市局備案。

此后，長寧區規土局、機場集團就綜合改造涉及的補地價、土地置換問題進行多次專題商討，研究土地置換和補地價的具體工作方案。

同時，東片區改造涉及的五家權屬單位（機場、東航、中航油、空管局、華東局）進行了家底排摸，經過多次土地置換方案談判、調整、談判、再調整。2015年7月，五家單位的合作框架協議簽訂，但具體的置換方案一直處于調整中。

（二）總體情況

1.土地情況現狀。虹橋機場東片區土地范圍約1.64平方公里，其中1.34平方公里土地現狀為五家權屬單位建設用地，土地用途主要為交通用地,剩余24.7公頃（約370畝）土地為市政道路。

2.規劃土地情況。根據已批復的東片區控詳規劃，五家權屬單位規劃建設用地總量1.24平方公里，其中保障性建設用地近80公頃，經營性建設用地約44公頃。經營性用地約占總土地面積的27%，主要為商業辦公用途，規劃建筑面積約64萬平方米，平均容積率1.44。

3.規劃與現狀的比較。虹橋機場東片區范圍內總體建設用地體量較整體轉型前減少約14.7公頃，占10%左右；市政設施用地增加10.5公頃，42.5%（其中新增公共綠地面積7.7公頃，新增市政道路面積2.8公頃）。通過整體轉型，虹橋機場東片區保留其機場運營功能，同時區域環境得到改善，區域道路系統分布更全面，各項市政基礎設施布局更完備，存量建設用地資源得以充分利用，公共服務功能和土地節約集約利用水平得到提高。

（三）推進過程中的難題和解決思路

1. 土地置換。由于虹橋機場東片區涉及權屬單位多，地塊邊界犬牙交錯，土地狀況復雜，難以直接在當前用地范圍下按照規劃用地性質補交地價或按照規劃區塊開發項目，故需進行土地置換。通過與各管理部門、各家權屬單位的溝通協調，本次擬將此類土地置換問題通過如下方式解決：

（1）對于置換后仍保留劃撥用地性質的，由相關駐場單位自行協商補償事宜，簽訂用地置換補償協議。用地單位根據用地規劃，對包含置換土地在內的符合《劃撥用地目錄》的建設項目進行立項，由區規土局收回土地并以劃撥方式供地給用地單位，實現土地置換。

（2）對于置換后作經營性用途的，由用地單位直接與涉及的其他權屬單位溝通協商地塊上動遷安置和補償事宜并簽訂置換補償協議，由區規土局收回土地后直接核發供地批文，實現土地置換。

但實際工作中，最難協調推進、工作周期最長的是五家單位的土地置換方案的確定和協議的簽訂。由于五家單位均為國企或央企，方案的流程審批時間很復雜漫長，而且由于實際情況各不相同，需要換入和換出的土地面積、建筑面積均難達到平衡，目前只簽訂了框架合作協議，具體置換方案仍在溝通中。

2.補地價。東片區綜合改造單元需要承擔市政基礎設施建設任務，若無償移交市政土地，將難以實現項目的經濟平衡，經濟上不具可行性。

根據前期市政府會議紀要精神，虹橋東區綜合改造開發單位需承擔區域內基礎設施建設任務，機場集團負責路網和綠地的具體建設工作。建成后，道路等市政設施將統一納入城市市政體系，其中的市政建設投入資金由財政撥付，而涉及的35.2公頃（528畝）現狀及規劃新增市政基礎設施用地（包括市政道路、公共綠地等）無征地補償，由于原土地權益屬于各家單位，并非市政道路綠化用地，故考慮就現狀及規劃新增市政基礎設施用地成本在雙評估補地價金額中予以核減。

二、上海城市更新項目的共性和難點總結

（一）城市更新項目推進的基礎是政府和企業的平衡共贏

對政府而言，需要通過城市更新項目得到更多的公共開放空間、區域功能和形象的提升。對于企業而言，要能夠通過城市更新項目實現存量盤活，獲得一定的經濟效益。

以虹橋東片區項目為例，通過城市更新，市政設施用地增加10.5公頃。同時，區域環境得到改善，區域道路系統分布更全面，各項市政基礎設施布局更完備，這是政府層面樂于看到的成果。

而對于企業而言，通過綜合測算分析，扣除補地價成本、原有土地價值、需要企業承擔的市政建設費用及后續投入的相關費用后，仍能獲得經濟收益，才會促使企業繼續推進項目。

（二）城市更新項目推進的周期普遍較長

機場集團2013年開始著手虹橋機場東片區整體轉型項目的前期方案研究，至2014年3月市政府出臺專題會議紀要后，進入實質啟動階段，至今已超過3年時間，尚未完成一塊經營性用地的補地價工作。作為市政府層面協調和重點關注的項目，推進尚且如此，其他項目可想而知。

據調研統計，全市范圍內無論是零星轉型，還是整體轉型，已完全走完程序的城市更新項目屈指可數，多數項目在推進過程中停滯或中止。在推進中的項目，工作周期也至少需要2-3年。

（三）協調困難、溝通量大

對市政府而言，需協調市、區兩級土地、規劃部門及權籍部門、儲備中心、交易中心、發改委、國資委、區政府等。

城市更新項目，尤其是成片開發轉型項目，就實際而言，權屬現狀多為多家單位，勢必會涉及權屬單位之間的協調溝通。而當前權屬單位的利益平衡、協調、談判等工作往往會耗時耗力。而且，在實際推進過程中，會出現各種始料未及的狀況。例如，虹橋東片區項目推進過程中，出現過的問題包括（但不限于）：

1.歷史權屬有爭議，比如馬蹄樓項目，原協議寫了兩家單位房屋各一半，但關于土地并未明確約定，兩家理解有爭議，一直未有定論。

2.東航有部分土地和房屋權屬登記在下屬公司名下，不在五家單位范圍內，而東航為央企，需要國資委出面協調。

3.地上建筑物是否需要補償，土地合同簽訂前是否需要辦理滅失、補償時的用途如何界定等。

每一個城市更新項目會遇到的問題各不相同，這些問題的出現也決定了其周期長的特點。

（四）多以區為操作平臺，市局負責協調監管

從目前城市更新項目推進的情況中不難看出，多數項目是通過區平臺操作，在市局層面備案。但實際工作中，涉及一些政策點的突破時，區級層面難以決策，經常需要向市局咨詢、請求協調和指示。而在實際推進中，有時市局口頭給予承諾，但不出具書面意見，而區級層面認為需要書面意見才能繼續推進，從而使項目停滯。

（五）城市更新中轉型的方向多為商辦，用途較單一

在目前的文件和操作中，城市更新中轉型的方向多為商辦。而上海市商業辦公體總量已經過剩，而且專項的商辦多有較高的持有比例要求，這對企業而言，是一個很大的挑戰，對整體市場而言，也是一種壓力。

（六）補地價成本過高，經常制約項目推進

根據城市更新的相關文件要求，城市更新類項目通過雙評估補地價方式進行，由原權利人獲得經營性用地的開發權，雙評估補地價參照市場價格測算。

一般城市更新項目，均需企業方提供公共利益，如提供公共空間，或無償移交建筑面積，有些成片開發項目甚至要負責區域道路、綠化等基礎設施和公建配套的建設，這部分投入相當可觀。如果補地價參照市場價格，同時還要額外承擔公共部分的費用，對企業而言，很可能無法實現經濟平衡。

三、城市更新推進的方向展望

（一）隨著新增建設用地越來越少，城市更新將作為未來土地獲取、開發的主要路徑

在“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的策略下，上海市2020年規劃建設用地規模鎖定為3226平方公里，并力增2020年后實現負增長。從這兩年的土地公開招拍掛市場也能看出，新增出讓用地越來越少，城市更新將會是未來城市發展的趨勢。而在項目推進機制上，“有地”的國有企業和“有經驗”的品牌開發商聯手，將可能是未來城市更新項目的發展方向。

（二）一個城市更新項目的成功推進，需要總體的統籌和一攬子考慮方案

城市更新項目推進的過程中，會涉及控規的編制和報批、控規的優化調整、土地政策路徑的設計、項目功能定位和開發方案的設定、動遷補償金額的測算、項目總體經濟利益的平衡、補地價的操作、合同條款的擬定等一系列環節與內容，而且各環節層層相扣，前后呼應。在項目初期，均應做好總體方案的設計，并在過程中協調推進。

如果項目的推進是按照“走一步試一步，遇到問題先解決這一問題”的思路進行，是很難完成項目的。尤其在上海建設卓越城市的大背景下，對政府而言，城市更新類項目的要求將越來越高，因此，對城市更新項目主體的綜合能力將會提出更高的要求。同時，能夠提供一攬子綜合咨詢方案和服務的第三方專業機構將大有可為。

（三）政府層面，將會出臺相應的配套政策，指導城市更新項目的操作。

目前，指導城市更新的政策文件主要有《上海市城市更新實施辦法》、《上海市城市更新規劃土地實施細則（試行）》、《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》等，這些文件主要停留在土地和規劃層面。在具體操作中，并沒有配套的細則和指導意見。因此，造成了在實際工作推進中，需要進行大量的溝通與協調。

而參看深圳的城市更新政策，深圳市已經出臺計劃規劃審批、用地出讓、房地產證注銷、安全消防等多方面的配套政策，城市更新項目推進均有章可循。

目前，上海市規土層面已成立城市更新工作小組。相信后續會陸續出臺相關配套政策和細則，為城市更新項目的推進提供更有力的政策保障和支持。

（四）轉型方向可能向養老、教育、租賃式住宅等方向傾斜，更加多元化

隨著商業、辦公體量越來越飽和，未來部分商業辦公項目也存在轉型、重新發展的壓力，因此，城市更新項目再轉型為商業、辦公的市場可行性會越來越小。結合當前市場發展趨勢和教育、養老等基礎設施嚴重不足的現狀，未來可能會有部分城市更新項目向這個方向轉變。同時，租賃式住宅將是政府大力推進和主導的方向之一。

（作者單位：上海城市房地產估價有限公司）