總理的“私房錢”怎么用

陸銘+馮雨+尤夢瑜+孫天

總理預(yù)備費(fèi)預(yù)算多少、實際使用多少、使用在了哪些方面，多多少少代表了這一年社會的重大事件或是我國發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。也可以說，總理動用“私房錢”的心態(tài)，和普通人一樣——就是救急。

3月9日上午，在參加十二屆全國人大五次會議的陜西代表團(tuán)審議現(xiàn)場，李克強(qiáng)總理高舉著多位科學(xué)家關(guān)于霧霾問題的建議信，說“信在這兒，我已經(jīng)批示了”。

他又強(qiáng)調(diào)，“我在國務(wù)院常務(wù)會議幾次講過，如果有科研團(tuán)隊能夠把霧霾的形成機(jī)理和危害性真正研究透，提出更有效的應(yīng)對良策，我們愿意拿出總理預(yù)備費(fèi)給予重獎！”

總理預(yù)備費(fèi)是什么？是不是總理的“私房錢”呢？其實，這筆錢，不是秘密，但你可能不知道。

“總理的私房錢”

首先得從預(yù)備費(fèi)這個概念說起。《中華人民共和國預(yù)算法》第四十條規(guī)定：“各級一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。”

也就是說，各級地方政府都有一筆預(yù)備費(fèi)，主要用于解決一些臨時的、重大而必要的開支，數(shù)額在年初的預(yù)算支出里確定。

那在中央，這筆費(fèi)用就被稱為“總理預(yù)備費(fèi)”或“總理基金”，也被叫做“總理的私房錢”。按照《預(yù)算法》的規(guī)定，這筆錢的金額相對并不多，只占到中央全年預(yù)算的1.1%至3%。比如1995年（《預(yù)算法》實施的第一年），總理預(yù)備費(fèi)為21億元，占到中央預(yù)算1424億元的1.47%。2014年這筆錢達(dá)到500億元，約占中央預(yù)算的2.22%。總之，都沒有超過上限。

國務(wù)院決定當(dāng)年預(yù)備費(fèi)的額度以及在中央預(yù)算的占比，然后其作為中央預(yù)算的一部分在每年的全國人民代表大會上接受審查，通過后便由國務(wù)院決定在何時、因何事動用。

當(dāng)然，預(yù)備費(fèi)不是中國的獨(dú)創(chuàng)。世界各國的政府預(yù)算中，一般都設(shè)有預(yù)備費(fèi)，但名稱不盡相同。比如，美國叫做“后備基金”，日本和前蘇聯(lián)叫做“預(yù)備金”，羅馬尼亞叫做“預(yù)算后備基金”。盡管如此，各國預(yù)備費(fèi)的用途基本上是相同的，都是為了應(yīng)付預(yù)算執(zhí)行中預(yù)料不到的特殊開支。對預(yù)備費(fèi)設(shè)置的比例，各國法律一般未作明確規(guī)定，大都由議會在審批預(yù)算的時候確定。就美國的聯(lián)邦預(yù)算而言，只有在面臨重大災(zāi)害且經(jīng)總統(tǒng)授權(quán)后方可動支聯(lián)邦預(yù)備費(fèi)，用來向災(zāi)區(qū)提供財政支持。

連續(xù)五年達(dá)500億

再說回中國的情況，從2003年以來（2005年資料缺失），中央預(yù)備費(fèi)決算整體呈遞增趨勢，在2011年達(dá)到500億并維持了這個數(shù)目長達(dá)五年。500億元對于像中國這樣的大國來說，說多不多，說少不少。還記得前段時間和中國恢復(fù)外交關(guān)系的圣多美和普林西比嗎？圣普2014年國內(nèi)生產(chǎn)總值實現(xiàn)3.69億美元，約為25.5億元人民幣，也就是說我國一年的總理“私房錢”相當(dāng)于圣普一年GDP的大約20倍。

那這筆“巨資”都花到哪兒去了？其實，在實際的使用中，總理預(yù)備費(fèi)的用途相對靈活。

根據(jù)歷年來資料梳理，中央預(yù)備費(fèi)的應(yīng)用涉及到方方面面，包括公共服務(wù)、科學(xué)技術(shù)、農(nóng)林水、國土資源氣象、國防支出、教育支出、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出、商業(yè)服務(wù)業(yè)、災(zāi)后恢復(fù)重建和地方一般性轉(zhuǎn)移支付等。如1995年中央決算報告里提到，當(dāng)年“21億元的預(yù)備費(fèi)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)已使用完畢，其中一半用于防汛、救災(zāi)，其余用于外事、國防、社會治安和文教科學(xué)等臨時性支出”。

除了直接投入資金給社會帶來好處之外，總理預(yù)備費(fèi)還能以“別樣”的方式發(fā)揮作用。比如，“國家杰出青年科學(xué)基金”成立的原因就與預(yù)備費(fèi)分不開。1994年，北大副教授陳章良向總理李鵬提出，用總理預(yù)備費(fèi)設(shè)立科學(xué)基金以吸引青年留學(xué)生回國，李鵬聽完開玩笑道：“我總理基金就那么點(diǎn)兒錢，怎么大家都在盯著？”隨后成立了此專項基金。

記者注意到，最近兩三年總理預(yù)備費(fèi)都有盈余。剩余的錢怎么處理？就拿最近兩年作為例子，2014年和2015年各剩余的205.64億元和146.54億元都全部轉(zhuǎn)入了中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中。

曾購買極地科考船

換個角度，結(jié)合政府每年公布的決算報告來看總理預(yù)備費(fèi)，記者還發(fā)現(xiàn)，總理預(yù)備費(fèi)預(yù)算多少、實際使用多少、使用在了哪些方面，多多少少代表了這一年社會的重大事件或是我國發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。

也可以說，總理動用“私房錢”的心態(tài)，和普通人一樣——就是救急。比如財政部公布的一系列決算文件顯示：1995年總理預(yù)備費(fèi)有一半用于防汛救災(zāi)；2003年花掉的預(yù)備費(fèi)甚至要比2006年多接近一倍，原因是當(dāng)年非典爆發(fā)，中央支出了22.12億元用來支持衛(wèi)生醫(yī)療項目，占實際支出預(yù)備費(fèi)的26.3%；還有2008年總理預(yù)備費(fèi)的使用金額從2007年的150億元飆升至350億元，原因在于2008年發(fā)生了一系列重大事件，包括年初南方的冰雪凍害、“5·12”汶川地震和北京奧運(yùn)會等。除了抗震救災(zāi)以外，溫家寶總理在第一時間對災(zāi)后文化遺產(chǎn)保護(hù)作出重要批示，3000萬元總理預(yù)備費(fèi)及時下達(dá)到重災(zāi)區(qū)用于文化遺產(chǎn)搶救保護(hù)。2011年，青海玉樹地震災(zāi)后重建從預(yù)備費(fèi)中獲得了47.81億元的撥款。

另一方面，還有一些具體的開支也反映出國家的戰(zhàn)略規(guī)劃和重點(diǎn)項目。1993年我國用以向烏克蘭購買“雪龍?zhí)枴睒O地科考船的1750萬美元便來源于總理預(yù)備費(fèi)。“雪龍?zhí)枴痹拇蜗履洗笱螅瑤椭瓶缄犎紊钊雰?nèi)陸冰蓋，最遠(yuǎn)到達(dá)1100公里的DOME-A地區(qū)，獲得100米冰雪等樣品，促進(jìn)我國南極科考事業(yè)增強(qiáng)國際競爭力。

需要說明的是，總理花“私房錢”的方向也有細(xì)微變化。比如財政部公布的2003年中央決算文件顯示，當(dāng)年接近84億元的預(yù)備費(fèi)中，有6.16億元用于“公檢法司支出”，占到超過十分之一的份額。隨著中央財政收入的年年遞增，預(yù)備費(fèi)近年來的使用項目也更豐富，除去自然災(zāi)害與緊急公共事件上的支出，農(nóng)業(yè)建設(shè)與科教文衛(wèi)領(lǐng)域，都成為這筆“私房錢”的重點(diǎn)支持對象。

據(jù)統(tǒng)計，1994年至2001年，中央從預(yù)備費(fèi)中撥款11多億元用于對貧困學(xué)生的資助。國家獎學(xué)金的最初設(shè)立也動用了這筆“私房錢”。1997年，時任國務(wù)院副總理的李嵐清得到1.5億元經(jīng)費(fèi)用于改造全國高校院內(nèi)的“筒子樓”。一批老藝術(shù)家，如指揮家鄭小瑛的獎勵補(bǔ)助，也來自總理預(yù)備費(fèi)。甚至在1996年，重慶直轄市成立時，都獲得了預(yù)備費(fèi)1億元的支持……一些看起來不急但需要立即給予支持的事情，也讓總理動用了“私房錢”。

值得一提的是，2012年的總理預(yù)備費(fèi)支出500億元，其中，節(jié)能環(huán)保支出150億元，可以看出隨著環(huán)保問題不斷發(fā)酵，國家對環(huán)境治理也開始真正重視起來，因此便不難理解李克強(qiáng)總理要用總理預(yù)備費(fèi)重獎以求治理霧霾之良策了。

（胡強(qiáng)薦自《華聲》）