全球智慧城市評價指標體系發展和比較研究

◎ 羅 力

全球智慧城市評價指標體系發展和比較研究

◎ 羅 力

智慧城市建設能改善城鎮化建設過程中出現的許多問題，目前已經成為當今世界城市發展的新理念和新模式。智慧城市評價指標體系是對智慧城市建設發展成果進行科學評測的方法體系，也是智慧城市建設的行動指南，可為有關部門觀察各地智慧城市發展情況提供依據。本文在梳理和比較全球具有代表性的智慧城市評價指標體系的基礎上，發現當前具有代表性的智慧城市評價指標體系存在對智慧城市的內涵理解不一致，指標設置存在一定差異；指標數目較多，數據獲取存在一定的難度；部分指標缺乏前瞻性和導向性；反映城市信息化的指標過多，較少關注智慧城市建設效益和效果等問題。

信息社會智慧城市 評價指標 城市管理

目前全球有超過一半人口居住在城市中，且正處于不斷增長過程中。高人口密度造成城市能源、交通、水資源、房屋、公共空間承載的壓力不斷加大，使城市的發展面臨前所未有的挑戰，這就需要在即將到來的信息社會背景下尋找解決方案。智慧城市已經成為當今世界城市發展的新理念和新模式，其內涵是以“為民、便民、惠民”為目標，以物聯網、云計算、移動互聯網、大數據等先進的信息通信技術在城市經濟社會發展各領域的充分運用為基礎，以最大限度地整合和開發利用包括城市公共服務管理、電信、電力、金融、交通、醫療、教育等各類信息資源為核心，通過智慧應用，實現智慧的感知、建模、分析、集成和處理，為居民、企業和社會提供及時、互動、高效的信息服務，進而推動城市科學發展，使城市達到前所未有的高度“智慧”狀態[1]。

智慧城市的理念在世界多個國家和地區得到了普遍認同，并受到了各國政府、產業界和學術界的廣泛關注。包括美國、德國、韓國、日本、新加坡等在內的多個國家陸續制定了相應的國家發展戰略，開展了智慧城市試點和示范工程建設，將智慧城市建設與城市經濟發展、產業振興、提高公共服務和社會治理能力緊密結合。

黨的十八大報告提出，要把加快促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展放在經濟建設的首要位置，尤其是信息化與城鎮化的深度融合。2014年8月，國家發改委、工信部、科技部等八部委出臺了《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，提出到2020年，建成一批特色鮮明的智慧城市，聚集和輻射帶動作用大幅增強，綜合競爭優勢明顯提高，在保障和改善民生服務、創新社會管理、維護網絡安全等方面取得顯著成效[2]。2016年相繼出臺了《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》、《2006-2020年國家信息化發展戰略》等一系列政策文件，進一步明確了我國智慧城市建設新思路。

目前國內外已經陸續出現了一些智慧城市發展評價指標體系，比如由美國智慧社區論壇推出的ICF評價指標、維也納科技大學等研究機構推出的歐盟中等規模城市智慧城市評價指標、國家發改委等政府機構在2016年12月聯合推出的國家標準《新型智慧城市評價指標體系（2016）》等。本文將梳理和比較全球具有代表性的智慧城市發展評價指標體系，為進一步完善我國智慧城市評價指標體系提供參考。

一、全球智慧城市評價指標體系發展分析

國外對智慧城市評價指標的研究工作始于1999年，主要是由非營利性機構、研究機構和相關學者負責承擔。國內開始關注并著手智慧城市的評價研究工作則始于2009年IBM發布《智慧城市在中國》白皮書后，各個研究機構和企業相繼介入到智慧城市評價研究中來，后來逐漸演變為政府機構主導發布一系列智慧城市建設管理辦法和評價指標體系。這是因為政府機構對我國各地開展智慧城市建設的支持力度比較大，希望借助政府的力量推動全國的智慧城市建設。

（一）智慧社區論壇（ICF）評價指標

總部設在美國紐約的智慧社區論壇（Intelligent Community Forum, ICF）通過召開會議、研究交流和出版著作等多種方式，分享交流各個城市在推動智慧城市建設的成功經驗。該組織創建了一套“遴選-分析評價-頒獎”流程，即先從全球范圍內的提名城市中遴選出“Smart 21”，然后通過問卷調查和專家打分對“Smart 21”進行排序，選取“Top 7”，最后通過委托第三方研究機構和論壇評議團對入選的七座城市進一步分析，并結合實地參訪結果評選出年度“智慧社區獎”。新加坡是該組織從1999年開始在全球范圍內評選出的第一個年度智慧城市，我國臺灣地區的臺北和臺中曾分別入選2006和2013年度智慧城市，蒙特利爾是2016年度智慧城市。

智慧社區論壇是全球最早開始進行智慧城市建設發展評價的機構，其將評價的內容主要分成寬帶連接性（Broadband）、知識型勞動力的人數（Knowledge work）、城市創新能力（Innovation）、數字包容（Digitalinclusion）、營銷和宣傳（Marketing&advocacy）等五個維度。隨后又將這五個維度細分成18個二級指標評價智慧社區的發展水平[3]，具體見表1。這也是有具體記錄的、關于智慧城市最早的評價指標體系。

另外，智慧社區論壇還在各個評價年度加入不同主題，將各項指標有機地串聯起來以凸顯各城市發展特色，比如2011年為“智慧醫療社區”、2012年為“創新平臺”、2013年為“創新與就業”、2014年“文化力量”、2015年為“革命性的都市”[4]。總的來說，智慧社區論壇評價指標中定性指標比較多，定量指標較少，且更側重于政府視角，對市民體驗的關注相對較少。

表 1 智慧社區論壇（ICF）評價指標

（二）歐盟中等規模智慧城市評價指標

2007年10月，在魯道夫·金芬格（Rudolf Giffinger）教授帶領下，奧地利維也納科技大學（Vienna University of Technology）區域科學中心、斯洛文尼亞盧布爾雅那大學（University of Ljubljana）地理系及荷蘭代夫特科技大學（Delft University of Technology）建筑都市移動研究院等三所大學的研究機構合作，提出智慧城市發展水平評價可從智慧經濟（Smart Economy）、智慧市民（Smart People）、智慧治理（Smart Governance）、智慧移動性（Smart Mobility）、智慧環境（Smart Environment）及智慧生活（Smart Living）等六大維度來進行，其構建的智慧城市評價指標體系包含6個一級指標、31個二級指標和74個三級指標，具體見表2。他們根據城市人口數介于10萬至50萬之間、城市內至少有一所大學和交通人口數小于150萬人等三個條件從歐洲ESPON空間規劃項目數據庫約1600個城市中挑選出70個中等規模城市進行城市智慧化水平評價。歐盟中等規模智慧城市評價指標是目前比較成熟的評價指標體系，對智慧城市的內涵理解的比較透徹，指標設置比較全面和細致，較多關注市民體驗，且容易進行量化處理，可操作性和易用性較強，但二級指標數目較多，數據獲取存在一定的難度[5]。

（三）智慧城市之輪評價指標

2012年，博德·科恩（Boyd Cohen）博士以城市創新和可持續發展為標準，綜合考慮歷史上造就智慧城市的各方面重要因素，并參考了創新城市、區域綠色城市、生活質量、數字政府等方面的指標，提出了智慧城市之輪（Smarter Cities Wheel）理論，并發布了“智慧城市之輪”評價指標體系。該指標包括智慧經濟、智慧市民、智慧政府、智慧移動、智慧環境、智慧生活等6個一級指標，每個一級指標對應3個二級指標，共18個二級指標和27個三級指標，具體如表3所示[6]。博德·科恩對全球智慧城市的評估主要是基于其他機構推出的各種排名，原始數據并非一手數據，而是主要來源于其他機構的研究數據，這是比較大的局限。

表2 歐盟中等規模智慧城市評價指標

表3 智慧城市之輪評價指標

（四）上海浦東新區智慧城市評價指標

上海浦東智慧城市發展研究院在借鑒吸收了日本、韓國、新加坡、歐盟和臺灣等國家和地區的智慧城市評價指標后，在2011年7月推出了國內首個智慧城市評價指標《智慧城市指標體系1.0》。2012年12月，在經過實證研究和修改升級《智慧城市指標體系1.0》基礎上，又推出了《智慧城市評價指標體系2.0》。該指標體系是由智慧城市基礎設施、智慧城市公共管理和服務、智慧城市信息服務經濟發展、智慧城市人文科學素養、智慧城市市民主觀感知、智慧城市軟環境建設等6個一級指標，18個二級指標和37個三級指標構成的，具體如表4所示[7]。該指標體系引入了“智慧城市人文科學素養”和“智慧城市市民主觀感知”兩個主要考察市民素質和主觀體驗感知的指標，是國內智慧城市評價指標體系的一個創新。

（五）國家智慧城市（區、鎮）試點指標

2012年11月，住建部提出了關于中國智慧城市建設的管理辦法及一系列相關指標，并正式印發《國家智慧城市試點暫行管理辦法》和《國家智慧城市（區、鎮）試點指標體系（試行）》[8]。本次試行的指標體系提出了評估智慧城市建設水平的四大維度，分別為保障體系與基礎設施、智慧建設與宜居、智慧管理與服務和智慧產業與經濟。這4個維度分別從城市的基礎設施建設、居住環境的舒適度、城市管理服務水平以及經濟發展的速度等角度對智慧城市的建設情況進行了評價。該《指標體系》對這4個一級指標又進行了詳細的劃分，分為11個二級指標和57個三級指標，具體如表4所示。雖然該指標體系的覆蓋面比較廣，但具體指標并沒有進一步細化，含義比較模糊，且可量化性和操作性比較差，后續的數據收集會面臨較大問題。

表4 上海浦東新區智慧城市評價指標

（六）新型智慧城市評價指標（2016年）

國家發展改革委聯合中央網信辦、國家標準委頒布了國家標準《新型智慧城市評價指標（2016年）》，該評價指標體系按照“以人為本、惠民便民、績效導向、客觀量化”的原則制定，包括客觀指標、主觀指標、自選指標三部分，共計8項一級指標，21項二級指標，54項二級指標分項，具體見表5。客觀指標重點對城市發展現狀、發展空間、發展特色進行評價，包括7個一級指標，其中惠民服務、精準治理、生態宜居3個“成效類”指標，旨在客觀反映智慧城市建設實效；智能設施、信息資源、網絡安全、改革創新4個“引導性”指標，旨在發現極具發展潛力的城市。主觀指標則是指“市民體驗問卷”，旨在引導評價工作注重市民滿意度和社會參與度。自選指標指各地方參照客觀指標自行制定的指標，旨在反映本地特色[9][10]。新型智慧城市評價指標非常注重惠民服務和生態宜居，是一份高度“惠民”引導的智慧城市建設評價方案。同時還創新性的將信息資源和網絡安全作為一級指標，這也是對大數據時代來臨時，智慧城市建設中信息資源開發利用和網絡安全同等重要的一個積極回應。

表5 國家智慧城市（區、鎮）試點指標

二、全球智慧城市評價指標體系比較研究

（一）全球智慧城市評價指標數量比較

從表7可見，國外3種代表性評價指標體系的頒布機構分別是非營利性機構、研究機構和個人，國內3種代表性評價指標體系的頒布機構則分別是研究機構和政府部門，尤其是新型智慧城市評價指標（2016年）是由國家發展改革委、中央網信辦和國家標準委聯合發布國家標準，足見我國政府對智慧城市建設和評價的重視程度，這與國外智慧城市評價主要依托第三方機構和個人形成比較明顯的區別。國外3種代表性評價指標體系的評價層面比較廣泛，主要圍繞著全球和歐盟的智慧城市發展成

果展開評價，且已經應用到具體的評價工作中，而國內3種代表性評價指標體系則主要立足于國內各個城市的智慧城市發展成果評價，工作評估的意味比較濃厚，且目前主要是引導性框架，投入實際評價工作的并不多。除了智慧社區論壇（ICF）評價指標尚未設置三級指標外，其余5種評價指標體系均設置了三級指標，其中歐盟中等規模智慧城市評價指標中設置了74個三級指標，為6種評價指標體系中最多的三級指標數量。總的來說，歐盟中等規模智慧城市評價指標、國家智慧城市（區、鎮）試點指標和新型智慧城市評價指標（2016年）三級指標設計過于繁雜，數據收集難度大，且不利于城市之間的橫向比較。

表6 新型智慧城市評價指標（2016年）

表7 全球代表性智慧城市評價指標頒布機構和指標數量

（二）全球智慧城市評價指標內容比較

通過比較6種代表性評價指標體系的指標內容可知，國內外對智慧城市的內涵認識不同，一級指標、二級指標和三級指標的內容設置均存在一定差異。本文主要以新型智慧城市評價指標（2016年）的二級指標為參考，將另外5種評價指標體系的二級指標與之相比較，本處以簡稱代指上述6種評價指標體系，具體比較結果見表8。

國外比較重視“智慧市民”和“智慧經濟”在智慧城市評價中的比重，比如智慧社區論壇（ICF）評價指標中的“創造性資產”“創造知識工作的文化”“技能”，歐盟中等規模智慧城市評價指標中的二級指標“市民素質”“終身學習”“社會及種族多元性”和智慧城市之輪評價指標中的“受教育程度”和“創造力”均聚焦于“智慧市民”，而歐盟中等規模智慧城市評價指標中的二級指標“創新精神”“生產率”“國際化程度”和智慧城市之輪評價指標中的“機會”“生產率”“區域與全球聯系度”均聚焦于“智慧經濟”，而國內只有上海浦東新區智慧城市評價指標中“市民文化科學素養”和“市民生活網絡化水平”與“智慧市民”相關，另外兩種指標體系沒有涉及與“智慧市民”相關的內容。國內對“智慧經濟”的認識也有別于國外，主要落腳在信息服務業和電子商務的滲透率。國內非常重視公共管理和服務以及體制機制在智慧城市建設中的作用，比如上海浦東新區智慧城市評價指標中有9個相關二級指標，國家智慧城市（區、鎮）試點指標中6個相關二級指標，新型智慧城市評價指標（2016年）中有13個相關二級指標，這也反映了國內有關部門對“自上而下”建設智慧城市的模式非常執著。從國內3種評價指標體系的發展來看，城市信息化的評價指標還相對較多，但已經在向網絡基礎設施與具體民生服務的融合轉變。值得指出的是，隨著網絡安全在信息社會和智慧城市建設中的重要性與日俱增，新型智慧城市評價指標（2016年）增加了兩個相關的二級指標，分別是“網絡安全管理”和“系統與數據安全”，而其他5種評價指標體系均未在二級指標中涉及信息安全和網絡安全相關內容，這對未來的智慧城市發展評價具有一定的前瞻性和引導性。另外，國內外均認為，網絡基礎設施和政務服務是智慧城市建設必不可少的要素，因此6種智慧城市評價指標體系中均有相關二級指標，而綠色節能、公共安全、開放共享和智慧環保在6種評價指標中也占據了一定的位置。

表8 全球代表性智慧城市評價指標二級指標內容比較

三、結語

沒有科學的評價，就沒有科學的管理。雖然截至目前，我國智慧城市試點已達200多個，但各個城市仍然處于探索實踐階段，參與建設的各個利益相關方對智慧城市的內涵和建設路徑并沒有形成統一的認識，也尚未形成一批可復制可推廣的標桿城市。雖然通過梳理和比較全球具有代表性的智慧城市發展評價指標體系可發現，當前具有代表性的智慧城市評價指標體系存在對智慧城市的內涵理解不一致，指標設置存在一定差異；指標數目較多，數據獲取存在一定的難度；部分指標缺乏前瞻性和導向性；反映城市信息化的指標過多，較少關注智慧城市建設效益和效果等問題。但為了更好地揭示智慧城市的基本要素和內在本質，有必要借鑒國內外有代表性的智慧城市發展評價指標體系，采取動態評價和靜態評價相結合的方法，注重評價現有智慧城市建設成果，促進各個國家和城市間的相互學習，及時總結經驗教訓，并為智慧城市的健康可持續發展提供指導。

[1]張力平.安全是智慧城市建設的重中之重[N].人民郵電,2015,8,31.

[2]羅力.新興信息技術背景下我國智慧城市信息安全風險和保障研究[J].城市觀察,2016(3):129-136

[3]姜慧蓮.智慧城市建設和評估的國際實踐及啟示[J].電子政務,2013(4):10-17

[4]Intelligentcommunity[EB/OL][2017/05/04]. http://www.intelligentcommunity.org

[5]Julia R. Smart Cities Ranking of European Medium-Sized Cities[EB/OL][2017/05/04].http://www.smart-cities.eu/download/smart_cities_final_report.pdf,2013

[6]Cohen B.The Smartest Cities In The World 2015:Methodology[EB/OL].[2017-04-22]. https://www.fastcompany.com/3038818/the-smartest-cities-in-the-world-2015-methodology

[7]智慧城市評價指標體系2.0發布[EB/OL][2017/04/08]. http://www.pdxxh.gov.cn/pdxxh2010/content-503-5979.html

[8]住房城鄉建設部辦公廳關于開展國家智慧城市試點工作的通知[EB/OL][2017/04/08].http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjjskj/201212/t20121204_212182.html

[9]關于轉發《關于組織開展新型智慧城市評價工作務實推動新型智慧城市健康快速發展的通知》的通知[EB/OL][2017/02/08].http://www.sxdrc.gov.cn/xxlm/xxcy/zhdt/201612/t20161216_177347.htm

[10]盧希.“城市一卡通”列入新型智慧城市重要評價指標[J].中國建設信息化,2016(23).

The Comparative study on the Evaluation Index ofSmart City Development in China and Abroad

Luo Li

Smart city construction can improve many problems in the process of urbanization and has become a new concept and a new model of urban development in the world today.The evaluation index of the smart city development is a method for scientific evaluation of thesmart city development achievements, but also a guide for the construction of smart city and even can provide the basis for the relevant departments to observe the situation of the development of smart city around. Based on the analysis and comparison of global representative smart city development evaluation index, the understanding of the concept of smart city is not the same. There are some differences between the indicator set; there are too many indicator numbers and some difficulties in data acquisition; there is few indicators full of foresight and orientation; there are too many informatization indicators which care little about the smart city construction efficiency and effect etc.

information society; smart city;evaluation index; urban management

F299.2

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.03.011

羅力，管理學博士，上海社會科學院信息研究所副研究員，研究方向為智慧城市建設與個人信息安全保護、信息資源開發與利用。

（責任編輯：盧小文）