大膽創新改進金融扶貧工作服務模式

譚小龍

金融扶貧是脫貧攻堅的重大舉措。習近平總書記在中央扶貧開發工作會議和中央政治局第三十九次集體學習時強調，打贏脫貧攻堅戰要加強金融扶貧行動，集中力量攻堅克難。重慶市認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，出臺了金融支持脫貧攻堅的一攬子政策，2016年全市貧困區縣貸款余額達到3313億元，同比增長16.98%，高于全國貸款6.3個百分點，通過直接支持、產業帶動、項目惠及等方式累計支持70萬建卡貧困人口。但調研發現，全市14個國家級貧困縣和4個市級貧困縣，分布在秦巴山和武陵山集中連片貧困地區，由于基礎瓶頸制約，信息閉塞，金融極不發達，在推進金融扶貧時存在不少問題，其中最為突出的是金融服務扶貧開發的工作模式落后，影響金融扶貧的整體成效。

一、金融扶貧工作服務模式存在的問題及原因

調研發現，重慶市金融扶貧工作服務模式落后問題，具體表現在四個方面：

（一）行政主導機制阻礙金融資源市場化配置

“三位一體”大扶貧格局中，政府處于主導地位，在項目決策和扶貧資金配置過程中，不可避免地融入政府意志，使用行政手段進行調控，削弱金融機構的商業屬性，弱化市場配置信貸資源功能。部分貧困區縣政府為限時打贏脫貧攻堅戰，往往在沒有充分研究論證的情況下，采用行政手段分配扶貧貸款指標，引導貧困戶發展扶貧產業，由于種養產業受市場影響較大，往往導致大量貸款沉淀，扶貧資金的聚合效應、資源配置效應、乘數杠桿效應沒有得到充分釋放。據某貧困縣調查結果顯示，該縣2016年商業銀行一般貸款轉化為有效投資的比率為60%～80%，放款時間較長，而金融扶貧貸款轉化為有效投資的比率僅為43%～57%，在政府推動下放貸時間較短。這證明用行政手段推動金融扶貧雖然會提升工作效率，但會降低投資效率，增加銀行風險。

（二）金融體制障礙影響金融扶貧效率

現代金融機構的體制、制度和運作方式是伴隨城市工商業發展起來的“精英體制”，大多數金融服務人員對“三農”缺乏全面深刻的認識，用城市化金融體制做農村金融業務，不懂“三農”的金融服務人員為“三農”提供金融服務，往往會導致水土不服，出現各種各樣的矛盾，突出表現在三個方面：

一是金融機構履行社會義務與趨利避險本質屬性的矛盾。保證信貸資金安全，保持足夠流動性，為儲戶負責，是所有金融機構的第一選擇。履行社會義務，助推脫貧攻堅，金融機構責無旁貸。然而，扶貧貸款不是“免費午餐”，貧困戶債務償還能力有限，扶貧貸款發放后金融機構往往要承擔更高風險，這與其追求效益、趨利避害的本質屬性形成悖論。

二是金融扶貧資金供給不足與貧困戶資金需求擴大的矛盾。截至2016年12月，全市貸款余額24785億元，人均貸款余額8130萬元，其中金融精準扶貧貸款余額達到735億元，人均貸款余額4430萬元，金融扶貧資金供給遠遠少于整體貸款供給量，需要進一步增加資金供給。

三是扶貧貸款供給增加與貧困戶有效需求不足的矛盾。近年來，市委市政府和市級行業主管部門針對金融扶貧出臺了許多政策措施，有效引導金融資金向貧困村、貧困戶傾斜，金融扶貧信貸資金投放量大幅增加。但調研發現，金融扶貧資金增加后，許多貧困區縣產生“扶貧貸款貸不出”的難題。究其原因，主要源于金融機構增加信貸資金投放力度，但貧困戶有效需求卻未同步增長，造成資金供給相對過剩。

（三）政銀保擔行業壁壘未完全破除

調研發現，重慶市部分貧困區縣在推進金融扶貧工作中工作協同、信息互通、資源共享程度較低，造成信貸資金配置低效化，突出表現在以下三個方面：

一是行業部門缺乏工作統籌。政府部門與金融機構聯系交流較少，工作聯動力度不夠，金融辦或人民銀行沒有履行好牽頭職責，條塊分割、各自為政問題突出。有的區縣甚至出現一些部門因收貸收息而與金融機構產生矛盾。

二是行業信息壁壘問題突出。目前，扶貧開發信息系統處于封閉式運行狀態，與銀行、保險和擔保機構沒有實現互聯共享，形成信息“孤島”，金融機構只能采用“U盤拷貝”等落后方式獲取貧困戶基本數據，增加了貸款發放的工作量。

三是制定金融扶貧政策銀行處于被動地位。政府制定產業發展規劃、實施扶貧項目等政策時，金融機構較少提前參與，往往錯過產品研發和資金儲備的最佳時期，造成工作被動，影響工作效率和工作質量。

（四）貧困戶信用評價方式方法落后

信用評價作為評估貸款風險的關鍵一環，是銀行是否向客戶發放貸款、發放多少貸款的基本依據。調研發現，貧困戶作為特殊群體，資產數量、種類還難以滿足銀行信用評價的規范化要求，突出表現在以下四個方面：

一是商業銀行對貧困戶沒有統一的評級辦法和標準，評級結果互不通用、互不認可，評價結果的全面性、精準性不夠。

二是貧困戶一直被隔絕在現代金融服務對象群體之外，絕大多數沒有貸款經歷和征信記錄，信用評級需從零開始，增加了金融機構的工作量，直接推高放貸成本。

三是重慶市貧困地區開展村級農村金融服務組織試點時間較短，貧困戶的信用評級和信用檔案建立還處于探索階段，差異化的風險控制和授信審批沒有成熟的模式可供復制推廣。

四是信用評價主要靠金融機構完成，政府、村委會和群眾的參與度低，不能真實全面反映農戶的信用狀況。

二、改進金融扶貧工作服務模式的對策建議

（一）加強政銀保擔工作統籌協調力度

高效推動金融扶貧需要融合各方資源，形成工作合力。應加強人員保障和理論研究，建立人民銀行、銀監、保監、發展改革、扶貧、財政、銀行、保險、擔保公司等共同參與的脫貧攻堅金融服務工作聯動機制，集智聚力，加強政策互動、工作聯動和信息共享。

一是貧困區縣的人民銀行要加強統籌協調，加大信貸政策支持力度，促進金融資源向貧困區縣傾斜。

二是金融機構開發精準扶貧金融產品時，應加強調研，建立數據模型，科學分析測算，優化金融扶貧資金用途和創新金融扶貧實施方式。

三是打通政府扶貧數據庫和銀行、保險、擔保公司之間的網上共享通道，保證金融機構全面動態掌握貧困戶的基礎數據，推動扶貧信貸資金與扶貧開發重點項目和特色項目精準對接。

（二）平衡政府主導與銀行主辦的各項關系

金融扶貧涉及多行業多系統，避免各自為政和冷熱不均問題，必須理順政府與金融機構的關系，促進政府、金融機構以及其他參與主體回歸各自職能本位，將復雜的“金字塔”式垂直組織體系，逐步優化為扁平化體系，推動銀政互動、風險控制、成本分擔，突破行政、風險、成本三層壁壘，讓銀行輕裝上陣。

一是政府在金融扶貧過程中要找準定位、不越位，履行好政策設計、力量統籌、信息共享、工作督導職能，發揮市場配置金融資源的決定性作用，減少對金融機構具體信貸業務的行政干預，讓金融機構自主決定貸款項目。

二是發揮政策性金融和商業性金融的互補作用，形成金融扶貧合力，實行“保姆式”金融扶貧跟蹤服務，商業銀行要利用市場機制，選準對象、選優項目，增加信貸投放總量。

三是根據精準扶貧區域特點和金融機構發展定位，實施好金融扶貧主辦行制度。主辦行要下沉和貼近金融扶貧對象，調動各級支行及網點相關金融資源，作為金融扶貧的核心主導力量。

（三）推行貧困戶信用精準聯動評價機制

金融扶貧的扶持對象是貧困戶這個特殊群體，信用評價不能完全照搬一般評級方法，也應特殊化，精準到戶到人，推行信用精準聯動評價機制。

一是優化指標體系。金融機構要針對貧困戶制定專門的評價指標，從單純看抵押擴展到看抵押、看誠信、看健康、看勞動力、看房、看林、看發展意愿、看產業的“八看”識別辦法，科學設定綜合評價指標。

二是擴大參與主體。探索建立貧困戶信用評價“會商”制度，成立信用等級評審小組，將各個階層納入到評價小組中，金融機構、基層政府、駐村工作隊、村委會、貧困戶本人、“五老”（老干部、老黨員、老鄉賢、老模范、老教師）代表等六方共同參與評價，提高評價的科學性、權威性。

三是改革評價方式。將所有建卡貧困戶納入準貸范圍對貧困戶進行星級信用等級評定，逐戶建立信用檔案，不同等級授予不同信貸額度，推動放貸“主要看資產”向“主要看信用”轉變。

（四）創新農村金融機制和金融產品

充分調動傳統金融機構和新型業態主體的積極性，引導各類型機構和組織結合自身特點，找準市場定位，完善機制建設，發揮各自優勢，提供多層次全覆蓋的金融服務。

一是建立普惠金融體系。在加強監管的前提下，優化金融機構準入，推進具備條件的民間資本發起設立貼近市場和貧困群體的小型金融機構，如村鎮銀行、小額信貸公司、互助資金組織等，形成大中小型金融機構并存的普惠金融體系。

二是拓展直接融資渠道。建立一個低門檻、高效率、嚴監管的區域性股權融資市場，并通過股權化改革，市場化手段，探索農村“三權”自由交易，為貧困戶開辟新的融資渠道和融資方式。

三是創新信貸產品。鼓勵金融機構針對貧困地區農村新型農業經營主體、貧困戶生產生活實際，創新基于農村各類產權的金融扶貧專屬產品，滿足不同對象貸款額度、期限、用途等方面的需求。

四是完善保障體系。對貧困地區實施差異化貨幣信貸政策，發展縣域綜合金融服務平臺，針對偏遠地區、農戶和小微企業等弱勢群體的信用信息、融資擔保、支付結算等各類金融需求，建立綜合政策保障體系。

作者單位：中共重慶市紀委鐵山坪管理中心

責任編輯：馬 健