巴西：限制財政支出無法解決問題

巴西經濟出現了斷崖式暴跌，這是多年來經濟管理不當和大面積腐敗丑聞的結果。經濟管理不當和大面積腐敗丑聞吞噬了巴西的政治和商業建制派—現在眼看著快要將第二任總統拉下馬了。

在政治和經濟動蕩時期，你很難專注于政策發展，但事實是，巴西如果想要打好可持續增長的基礎，就必須克服基本挑戰。而最大的基本挑戰就是財政萎靡。

很多人認為，巴西過多的政府融資長期以來一直拖累了它的經濟。政府支出占GDP之比高達36%，是收入水平相近國家中最高的。政府債務現已達到GDP的70%左右，不堪重負，而多年來的財政放縱，巨大的社會保障責任，以及低迷的大宗商品價格令問題增加—現在還要加上政治危機。財政狀況告急，導致融資利率高企，這反過來讓財政狀況更加危險：高額利息支付是巴西政府支出大大高于同類國家之間的最大原因。

在這樣的背景下，巴西國民議會試圖重振市場信心，在去年12月批準了前所未有的憲法修正案，為非利息政府支出設置了一個至少為期十年的上限，這個上限與前一年的通貨膨脹率掛鉤。如果能夠堅持貫徹的話，這一支出上限將保證，只要國民收入能夠取得真實增長，政府（除利息支出外的）占國民收入之比就將下降。國際貨幣基金組織（IMF）當時予以熱烈支持，稱之為可能的財政“局面改變因素”。

但真的是這樣嗎？乍一看，支出上限的經濟原因非常弱。經濟理論并不支持在長達十年的時間里保持真實政府支出不變。規模大如巴西政府，根本不存在能夠確保持續增長的政府支出與GDP之比的魔法數字。此外，支出上限不區分政府消費和政府投資。而在實踐中，支出上限可能成為一個要達成的目標，而不是天花板，從而扼殺在未來衰退時期采取反周期財政政策的空間。

即使作為市場信心的信號，未來支出上限的概念也存在重大弱點。只要經濟處于收縮狀態，支出上限實際上并不會帶來多少自律性；它不能迫使政府和經濟同步收縮。財政收縮是把問題延遲到未來—而起不到提振信心的作用。事實上，IMF認為支出上限這種政策是不合適的，并敦促巴西采取更多的先期財政調整。

也許非常時期需要非常手段。巴西的計劃效仿了1991年的阿根廷可兌換計劃。 可兌換計劃取消了所有貨幣管制，將阿根廷比索掛鉤美元。面對惡性通脹和市場信心消失殆盡的局面，阿根廷政府試圖通過讓貨幣政策進入“自動駕駛”模式來獲得信譽。阿根廷釋放出的市場信號是“看，這樣我就管不了貨幣政策了。”類似地，巴西在告訴市場，它將收縮政府（只要經濟在增長）。兩者的承諾都有法律甚至憲法背書。

當信譽成為經濟復蘇的最大瓶頸時，這樣的措施是有意義的—只要它們對市場信心起到了預想的效果。事實上，巴西政府債券的長期利率自修正案通過后大幅下降了（盡管很難厘清這個規則的因果效應），并且保持在遠低于修正案前的水平，盡管在總統特梅爾被曝光授權非法撥款給身陷囹圄的議員后曾經一度短暫上升。

但正如阿根廷在隨后幾年中所發現的，約束性財政立法本身可能成為經濟復蘇的巨大障礙。到20世紀90年代末，阿根廷的主要問題已是貨幣高估。一屆又一屆政府因為害怕失去信譽而嚴守可兌換法，但這只能加劇阿根廷經濟的競爭力危機。最終，在街頭暴動和政治騷亂中，阿根廷在2002年放棄了貨幣掛鉤。

從阿根廷的經驗看，巴西的支出上限看上去也很有問題—特別是考慮到可預見的未來政治動蕩仍將持續的情況。而一旦巴西開始復蘇（遲早總會的），支出上限可能引起更大的政治爭議。不難想象，下一任政府—不管來自哪里—將認定支出上限已是經濟增長提速的障礙。支出上限的捍衛者提出的理由將不再令人信服，因為其經濟論據在信譽問題已不再極端的時候根本不堪一擊。

事實上，支出上限將繼續自我破壞，直至它成功地解決信譽問題。巴西政府可能淪為政策囚徒—只是為了承諾而承諾。投資者或阿根廷人不會忘記其中的諷刺之處：可以輕易地將支出上限寫入憲法的國家，也可以同樣輕易地將它移除。

不難理解，民主國家有時會自我限制，或把決策過程委托出去。比如，獨立的中央銀行或財政委員會能幫助政府克服犧牲長期利益來短期操縱經濟的沖動。然而，巴西的支出上限政策看上去不像是可持續的解決方案。它確實誕生于財政緊迫感，但其最大的風險是它最終會煽動圍繞這一財政天花板本身的政治沖突，而不能促進各方面去面對目前的艱難選擇，達成對問題的深思熟慮。