由“堵”到“疏”看民辦高校內(nèi)部控制的基本點

胡建波+師艷

【摘 要】 當民辦高校進入轉(zhuǎn)折期時，會面臨一系列環(huán)境變化及諸多不利因素。要在滿足公益性辦學的基礎(chǔ)上實現(xiàn)戰(zhàn)略發(fā)展，民辦高校必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)內(nèi)控觀念，摒棄以“堵”為核心的內(nèi)控思維，構(gòu)建“疏為先行，堵為保障，疏堵結(jié)合”的內(nèi)控理念。文章以西安歐亞學院內(nèi)控實踐為研析對象，探討以“疏”為導向，明確內(nèi)部權(quán)力運行機制，實施以授權(quán)為核心的管控模式，依托全面預算、優(yōu)化資源配置、實施刀刃計劃等財務(wù)保障，促進學校發(fā)展戰(zhàn)略的有效實施。

【關(guān)鍵詞】 內(nèi)部控制； “堵”與“疏”； 授權(quán)； 管控模式

【中圖分類號】 F234.3；G475 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）10-0123-04、

一、“堵”與“疏”的辯證關(guān)系

中國古代夏商周時期，黃河泛濫，鯀、禹父子二人分別受命于堯、舜二帝負責治水。鯀逢洪筑壩，遇水建堤，采用“堙”的雍堵辦法，然九年水不息；禹大膽改用疏導和堰塞相結(jié)合的新辦法，“開九州，通九道，陂九澤，度九山”，歷時十三年之久，終于有效治伏了洪水。從這個故事中可以看出“鯀治水堵而成禍，禹治水疏而太平”。

鯀采用“堵”的治水辦法相當于在管理工作中確定規(guī)則，遇到問題就制定制度來防范問題再次發(fā)生，但就像治水一樣，問題會不斷地出現(xiàn)，制度也永遠制定不完；“疏”的方法相當于制定原則、規(guī)則，引導問題在合理范圍內(nèi)有序地前進[ 1 ]。“疏”應(yīng)該作為管理的主要手段，在疏導的基礎(chǔ)上，還要用“堵”的辦法來治理頑水，即不服從管理的地方要設(shè)立“高壓線”，違反了就要處罰，以控制機制的方向、流程和節(jié)奏。管理工作中要“疏”“堵”結(jié)合，“疏”比“堵”更重要。變“堵”為“疏”是一種哲學智慧，凡事皆有因果，堵的往往是事之“果”，關(guān)鍵是要通過“疏”來解決事之“因”。

所謂內(nèi)部控制，是指一個組織為了實現(xiàn)特定目的而在其內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。如果這些方法、手段與措施以“堵”為出發(fā)點，往往會導致“道高一尺魔高一丈”的現(xiàn)象；倘若在內(nèi)部控制中辯證地利用“堵”與“疏”的關(guān)系，以“疏”為先導，以“堵”為保障，往往會實現(xiàn)端本澄源的效果。

二、西安歐亞學院內(nèi)部控制的做法

（一）西安歐亞學院內(nèi)控的發(fā)展歷程

內(nèi)部控制不是一蹴而就，是有階段性的。創(chuàng)辦于1995年的西安歐亞學院起步階段在招生宣傳上支出巨額費用，同時對校園硬件建設(shè)也進行了大量資金投入，以招生、校園擴建為管理核心。起步階段的西安歐亞學院以求生存為主，處于出現(xiàn)問題再解決的狀況，財務(wù)以預防現(xiàn)金流風險為主，財務(wù)管理的原則是能省則省。2001年開始，處于規(guī)范時期的西安歐亞學院從規(guī)模效益型建設(shè)向質(zhì)量內(nèi)涵型建設(shè)轉(zhuǎn)變，學校不再進行大規(guī)模的招生，教育質(zhì)量被提上議事日程。學校制定了一系列管理制度，重點體現(xiàn)的是授權(quán)批準內(nèi)控、文件等級內(nèi)控、財產(chǎn)保全內(nèi)控等制度，主要停留在資金和實物控制階段。2005年，受資金來源持續(xù)單一、人口紅利逐漸消失、就業(yè)體制改革、高等教育發(fā)展方式調(diào)整等因素影響，民辦高校被迫進入追求質(zhì)量、內(nèi)涵、特色的轉(zhuǎn)型發(fā)展。2006年，處于轉(zhuǎn)型時期的西安歐亞學院聘請專業(yè)咨詢公司，梳理并形成了學校愿景、使命和核心價值觀，制定了“四四二”中長期發(fā)展戰(zhàn)略，提出“基于質(zhì)量、經(jīng)營、聲望三大戰(zhàn)略，組織建設(shè)與管理體制及信息化兩大支撐的戰(zhàn)略體系”。2011年，西安歐亞學院全面推行以授權(quán)為基本特征的內(nèi)部管理體制改革，將人事、財務(wù)等核心權(quán)力下放。

2006年以前，西安歐亞學院內(nèi)部控制主要體現(xiàn)的是“堵”，基于控制而制定一系列規(guī)章制度，2006年以后，西安歐亞學院落實“疏為先行，堵為保障，疏堵結(jié)合”的內(nèi)控理念。梳理戰(zhàn)略，明確目標，實施授權(quán)管控，學校對于二級學院及職能部門管理模式體現(xiàn)的是“疏”到“堵”的轉(zhuǎn)變，下放管理權(quán)限給各部門更多的自控權(quán)利。作為內(nèi)控實施的主體，財務(wù)部門內(nèi)控的切入點不再是錢，而是事情，內(nèi)控跟著事情走，錢一定也是跟著事情走，即深入進行業(yè)財融合，基于學校運營價值鏈的層面，對業(yè)務(wù)進行前期引導、合理規(guī)劃，有效地發(fā)現(xiàn)并解決問題，即內(nèi)控實施手段體現(xiàn)的是合理的“疏”，必要的“堵”。

（二）基于“疏”的內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

1.明確內(nèi)部權(quán)力運行機制

2011年西安歐亞學院完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了 “分權(quán)制衡、依法治校、民主治校、具有外部性”的特點。強化董事會與校長辦公會的分級目標管理職能，規(guī)范董事會領(lǐng)導下的校長負責制運行機制，明確校長和校長辦公會的行政職能和運行規(guī)則。建立專家治學模式，在學院層面，實行董事會領(lǐng)導下的學術(shù)委員會對課程設(shè)置、專業(yè)規(guī)劃、學術(shù)評價等重大學術(shù)事務(wù)進行集體決策的運行機制。這一系列的組織機構(gòu)優(yōu)化，使得學校在通往既定目標的道路上各部門之間責權(quán)利清晰明確，確保各司其職，相互促進、互為制約，為內(nèi)控奠定良好的組織環(huán)境基礎(chǔ)。

2.實施以授權(quán)為核心的二級學院治理模式

內(nèi)部管理體制改革的本質(zhì)是民辦高校內(nèi)部管理層級之間權(quán)力、責任、利益等資源的重新配置與制衡。2011年西安歐亞學院啟動以授權(quán)為核心的內(nèi)部管控模式，發(fā)布《分院管控模式調(diào)整實施方案（草案）》，將人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)管理等權(quán)力在學校和二級學院之間進行重新分配。現(xiàn)在，財務(wù)管理職能由過去的學校集中管控模式調(diào)整為以二級學院費用“小包干”制為核心的授權(quán)管控模式；員工招聘需求、人員薪資待遇等人事管理主體職能均下放給二級學院實施自主管理。各二級學院在發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃、人力資源管理、業(yè)務(wù)驅(qū)動式預算管理、產(chǎn)學研合作等方面擁有了很大的自主權(quán)，極大地調(diào)動了二級學院工作的積極性和創(chuàng)造性。

3.推進大部制改革，構(gòu)筑以服務(wù)為導向的新型行政職能系統(tǒng)

為了明確教學與招生、就業(yè)及其他職能模塊的關(guān)系，西安歐亞學院將職能處室從條塊分割的職能制轉(zhuǎn)向全面協(xié)同的流程制，如將過去的“評估建設(shè)辦公室”和“教學督導室”兩個處室，整合為現(xiàn)在的“教學質(zhì)量評估中心”，使發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、結(jié)果評估形成一個完整的閉環(huán)。突出“以學習者為中心”的服務(wù)理念，把職能割裂的教務(wù)處原有的九個科室，整合為教研發(fā)展、教與學、教學運行和注冊考試四大中心，使組織機構(gòu)面向服務(wù)對象和工作流程來設(shè)置。職能處室角色定位由原來的管理者向服務(wù)支持者轉(zhuǎn)變，中心業(yè)務(wù)職權(quán)逐步向二級學院下沉。

（三）基于“疏”的戰(zhàn)略規(guī)劃落地措施

西安歐亞學院將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略關(guān)鍵績效指標，通過擴張、提升，明確每個指標在特定時期內(nèi)需要達到的目標，即確定年度戰(zhàn)略目標及工作任務(wù)，年度終了，形成預算反饋及戰(zhàn)略檢討，為后面年度戰(zhàn)略任務(wù)及資源匹配提供參考和依據(jù)。西安歐亞學院戰(zhàn)略分解如圖1所示。

董事會根據(jù)學校戰(zhàn)略目標，分解出學校層面高層管理團隊及分管校長的年度績效目標，并明確考核激勵辦法，績效考核對于推進各二級學院及職能處室的年度任務(wù)完成有很好的促進作用。目前二級學院及職能處室采用波多里奇績效指標體系，建立本部門績效評估體系，推行目標管理。這種突出面向未來和持續(xù)提升教學質(zhì)量的目標管理的實施，能確保二級學院及職能處室與學校統(tǒng)一目標，實現(xiàn)多方協(xié)同發(fā)展，避免出現(xiàn)“板塊”化管控模式所帶來的弊端，見圖2。

（四）“堵”“疏”結(jié)合的財務(wù)控制活動

伴隨著學校授權(quán)的層層推進，在給予二級學院更大經(jīng)費管理自主權(quán)的同時必須進行有效的財務(wù)管控，確保做到“放而不亂”。對此西安歐亞學院在持續(xù)加大對二級學院管理層財務(wù)培訓力度的同時，以全面預算為核心，通過業(yè)務(wù)與財務(wù)融合，與二級學院共同梳理業(yè)務(wù)規(guī)劃、提煉關(guān)鍵業(yè)務(wù)、建立與之匹配的財務(wù)模型，設(shè)置相應(yīng)業(yè)務(wù)、財務(wù)績效考核指標，跟蹤各學院計劃執(zhí)行全流程，進行分析、反饋，幫助二級學院不斷進行戰(zhàn)略規(guī)劃的修正，最終確保二級學院戰(zhàn)略與學校戰(zhàn)略一致并有效落地。

1.完善全面預算管理

全面預算管理是西安歐亞學院實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的保障體系，是實施內(nèi)部控制的有效工具，是整合人、財、物、信息的有效手段，在支持學校戰(zhàn)略落地的過程中發(fā)揮著極其重要的作用。全面預算管理始終圍繞學校戰(zhàn)略目標，基于現(xiàn)實與未來的考量，學校將未來十年戰(zhàn)略分解成三階段，形成“四四二戰(zhàn)略”，在此基礎(chǔ)上進一步將階段性目標分解到每一年，確定年度目標及年度工作要點，二級學院及各職能處室根據(jù)學校年度工作要點確定本部門的年度工作計劃，各部門員工根據(jù)本部門的年度工作計劃確定個人工作計劃，通過層層分解、層層疏通，逐步將戰(zhàn)略分解到不同部門及個人。而對于預算的編制流程，是由做事的人或部門根據(jù)事項進行預算，然后采用逐級求證、上報審核流程，即部門領(lǐng)導與員工之間、上下級部門之間、部門與預算管理辦公室及績效管理委員會之間要進行反復溝通和論證，最終確定預算數(shù)據(jù)。在預算審核過程中，將預算審核權(quán)由預算委員會下放至主管校長；預算委員會只負責審定總體經(jīng)費及進行預算爭議處理，大大縮短了預算審核時間。預算內(nèi)經(jīng)費執(zhí)行過程中，二級學院教學經(jīng)費經(jīng)其院長、財務(wù)處長簽字即可執(zhí)行。

為了確保教學投入，西安歐亞學院的預算編制按照教學與非教學分類確定。預算編制方法以零基預算為主，定額預算為輔，定額與零基預算相結(jié)合的方式。針對每年重復性固定費用的事項，如電話費、組織建設(shè)費、社團活動費等采取定額預算進行編制，其余事項采用建立在成本效益分析基礎(chǔ)上的零基預算進行預算編制。編報順序上采取教學部門優(yōu)先編制，職能部門按照教學部門的需求再進行編制的順序，在財務(wù)資源有限的情況下優(yōu)先保障教學費用的投入。經(jīng)費執(zhí)行過程中增加按季度進行二級學院經(jīng)費執(zhí)行分析反饋環(huán)節(jié)，內(nèi)控考核的主要依據(jù)就是預算的執(zhí)行情況，一般情況下各部門的預算應(yīng)該嚴格按照審批后的預算執(zhí)行，這樣就可以有效地控制資金使用情況。

2.推行“刀刃計劃”

做正確的事與正確做事，該投必須投，不該投的絕對不浪費，好鋼使在刀刃上，不以“堵”，即財務(wù)控制為導向，而是關(guān)注戰(zhàn)略成本，通過“疏”，即業(yè)務(wù)流程再造，實現(xiàn)費用結(jié)構(gòu)優(yōu)化，這就是歐亞學院“刀刃計劃”的核心思想。

以前的資源配置與工作計劃不匹配，分屬兩張皮，二級學院為了錢而要錢，占用資源。實施“刀刃計劃”以來，西安歐亞學院引入財務(wù)模型進行資源分配的控制，如“教學業(yè)務(wù)經(jīng)費分配模型”。該模型引入非財務(wù)指標，能夠較全面地對二級學院進行綜合評價，以“認同過去，激勵未來”為原則，對歷史做得好（預算管理能力強、計劃與預算匹配度高、投入產(chǎn)出比高、績效表現(xiàn)優(yōu)）和戰(zhàn)略匹配度高（辦學方向?qū)Α⒂袕娏乙庠浮⒂忻鞔_工作思路、工作計劃細致、可操作性強）的學院重點投入，從而引導各二級學院更加關(guān)注自身業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃與學校戰(zhàn)略的匹配，關(guān)注目標達成與資源消耗的關(guān)系，使各二級學院或職能處室領(lǐng)導從要錢、花錢，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃雨P(guān)注投入產(chǎn)出關(guān)系。通過該模型的應(yīng)用，教學經(jīng)費投入的結(jié)構(gòu)更加符合學校戰(zhàn)略的要求，經(jīng)費使用效果較以前有了明顯提升。

實施“刀刃計劃”的另一項關(guān)鍵要素是推行成本管理，西安歐亞學院與北京諾亞舟財務(wù)咨詢有限公司合作，共同搭建適應(yīng)歐亞戰(zhàn)略規(guī)劃的ABC成本分析體系。首先按照院系、專業(yè)、學制等來定義成本對象，在此基礎(chǔ)上按照招生、教學、就業(yè)、后勤等大類再細分小類，隨后確定各類作業(yè)所消耗的各項資源，包括工資、福利費、社保、公務(wù)費、業(yè)務(wù)費、折舊費、修繕費等。選擇合理的成本動因，包括資源動因和作業(yè)動因，屬于成本對象專屬資源耗費，可以直接計入到各作業(yè)中心；其他帶有公共性質(zhì)的資源耗費，需要進行資源動因的分析后分配計入各作業(yè)中心。作業(yè)成本法將學校各項期間費用更為精確地分配到各個成本對象中，有利于查看各項資源消耗情況，可以更為詳細地分析間接費用增減變動的原因；可以優(yōu)化資源配置，找到成本增加及變動原因，讓內(nèi)控更加有效率。其次可以在作業(yè)單位之間形成榜樣和競爭，讓各業(yè)務(wù)單元自發(fā)主動地去進行內(nèi)控，還可以讓業(yè)務(wù)單元更關(guān)注資源使用效率，最終提升資源的使用效率。

3.展開基于業(yè)財融合的二級學院財務(wù)管理

西安歐亞學院在給予二級學院更大經(jīng)費管理自主權(quán)的同時，有必要進行有效財務(wù)管控，為此財務(wù)部門推行財務(wù)專員制。財務(wù)專員除了承擔財務(wù)處崗位的基本職責外，還需要和對接的二級學院領(lǐng)導及業(yè)務(wù)執(zhí)行人員進行溝通訪談，熟悉各學院的業(yè)務(wù)內(nèi)容，這樣可以實現(xiàn)業(yè)財語言的趨同。在此基礎(chǔ)上，推行業(yè)務(wù)與財務(wù)融合，協(xié)助二級學院實現(xiàn)對其業(yè)務(wù)規(guī)劃的全面梳理和明晰。通過與二級學院共同梳理業(yè)務(wù)規(guī)劃，提煉關(guān)鍵業(yè)務(wù)，建立與之匹配的財務(wù)模型，設(shè)置相應(yīng)業(yè)務(wù)、財務(wù)績效考核指標，跟蹤二級學院計劃執(zhí)行全流程，進行分析、反饋，幫助二級學院不斷進行戰(zhàn)略規(guī)劃的修正，最終確保二級學院戰(zhàn)略與西安歐亞學院戰(zhàn)略保持一致并有效落地。這樣既實現(xiàn)了學校對二級學院財務(wù)管控的目的，又實現(xiàn)了向二級學院提供滿足其需求的個性化財務(wù)服務(wù)，幫助其挖掘業(yè)務(wù)增長潛力，支持其業(yè)務(wù)的發(fā)展和目標的達成，最終實現(xiàn)學校與二級學院總體綜合質(zhì)量與效率提升的目標。

三、總結(jié)

在內(nèi)控建設(shè)過程中，西安歐亞學院歷經(jīng)三到五年，梳理了其使命、愿景、核心價值觀及“四四二”中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，確立“質(zhì)量、經(jīng)營、聲望”三大戰(zhàn)略，深化戰(zhàn)略內(nèi)容，提出“組織建設(shè)與管理體制及信息化”兩大支撐的戰(zhàn)略體系，為學校管理及內(nèi)控明確了方向。學校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確內(nèi)部權(quán)力運行機制，推進大部制改革，構(gòu)筑以服務(wù)為導向的新型行政職能系統(tǒng)，實施以授權(quán)為核心的二級學院治理模式，這一系列“疏”的改革措施為內(nèi)控奠定了良好的組織環(huán)境基礎(chǔ)。為了有效地促進戰(zhàn)略規(guī)劃的落地，學校通過建立閉環(huán)的預算資源管控體系，最終將績效、計劃、預算在同一張表單中體現(xiàn)，實現(xiàn)三者的有效協(xié)同，確保學校與二級分院之間目標的一致性。為了鼓勵二級學院的積極主動性，學校推行基于業(yè)財融合的二級學院的財務(wù)管理，協(xié)助二級學院提升財務(wù)管理的能力，最終通過“刀刃計劃”等成本控制措施，實現(xiàn)事項的有效控制。傳統(tǒng)的財務(wù)控制主要體現(xiàn)的是“堵”，是以“給多少錢，辦多少事”為邏輯，是基于單項事件的控制。西安歐亞學院財務(wù)控制的核心是“疏”，是基于“辦多少事，給多少錢”的邏輯，體現(xiàn)的是圍繞組織戰(zhàn)略的業(yè)務(wù)，而非單純財務(wù)的綜合優(yōu)化改進行為；不是“掙錢”，是“發(fā)展”；不是“省錢”，是“優(yōu)化”，是以為組織帶來效率的持續(xù)改進和效益的持續(xù)提升為出發(fā)點。

內(nèi)控是實現(xiàn)目標的工具，不是束縛思想及行動的枷鎖。從“堵”到“疏”內(nèi)控觀念的轉(zhuǎn)變，是管理重心由職能管理向戰(zhàn)略管理型的轉(zhuǎn)變，是管理職能由管理控制向決策主持型與管理控制型相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，是管理對象由資金管理向資金與資源管理相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。

【參考文獻】

[1] 狄俊鋒，趙忠芳.淺談管理工作中的疏與堵[J].中國市場，2010（7）：137-138.