中國土地財政：概念性框架及規模再估算

陳英楠 黃楚倩 關靄玲

·國民經濟·

中國土地財政：概念性框架及規模再估算

陳英楠 黃楚倩 關靄玲

在對土地財政相關文獻歸納總結的基礎上，結合國內現行的土地租稅費制度，提出土地財政構成的概念性框架，并在此框架下，對全國、區域和省級三個層面的土地財政規模進行再估算。估算結果表明，一方面，土地出讓金是土地財政收入中最主要的構成部分及最重要的來源，但并不是全部，研究時不應簡單地以土地出讓金作為土地財政的唯一代表，而應根據研究目的作出具體判斷；另一方面，目前各地對土地財政均存在較高程度的依賴。需警惕的是，房地產價格波動等因素可能會通過影響土地財政收入進而引發地方政府的財政風險和債務風險。因此，政府須采取相應措施防范土地財政所隱藏的風險。

土地財政； 概念性框架； 規模估算

一 引 言

自1994年國內實行分稅制以來，地方政府面臨著“事權”與“財權”不一致的困境。為確保有充足的資金滿足地方財政支出，地方政府積極開辟新的財政資金來源渠道。一方面，土地作為地方政府可支配的一項資源，逐漸成為地方政府獲取財政收入的依靠，并呈現出土地出讓金等與土地相關的財政收入逐年攀升的態勢。截至2013年，土地出讓金總額已達到4.37萬億元，與地方財政一般預算收入的比值達到了0.63*數據來源：根據國家統計局網站2014年《中國國土資源年鑒》中數據計算得到。。地方政府依賴于與土地相關的財政收入的現象催生了“土地財政”一詞，土地財政也被稱為是地方政府的“第二財政”(周飛舟，2006)[1]。另一方面，地方政府依托地方債務融資平臺，以土地使用權為抵押向銀行融資，并以土地出讓金作為還款的保證和還款的資金來源。可見，土地財政與地方政府是否能獲得充足資金息息相關，土地財政的影響及其潛在風險有進一步研究的必要。而要對土地財政進行深入研究，理應先對土地財政的涵蓋范圍有清晰的認識。在此前提下，對土地財政規模進行估算，不僅可以更為全面地認識國內的土地財政狀況，而且有利于使用更為合理的土地財政框架和數據進行后續研究。

現有研究土地財政的文獻有很多，但直接以土地財政規模估算問題為研究對象的文獻則較少。李尚蒲和羅必良(2010)[2]對土地財政規模進行了估算，將土地稅收收入、土地非稅收入和土地隱形收入納入到土地財政收入的估算范圍，認為土地抵押收入是土地隱形收入的一種。楊圓圓(2010)[3]也同樣將土地出讓金收入、地方稅費收入和土地抵押收入納入到估算土地財政規模的范疇，在運用數據進行實際估算時，以“土地財政收入=土地增值稅+城鎮土地使用稅+耕地占用稅+契稅+房產稅+所得稅+土地出讓金”為公式。相關文獻在土地財政范圍界定上進行了較為系統的研究，但有些方面仍值得商榷。比如，土地抵押收入作為地方政府以土地為抵押向銀行貸款所得的借款，是未來需要償還的債務，屬于政府負債，不應簡單地將其歸為財政收入。又如，將所得稅納入到土地財政規模的估算范圍時，應注意到所得稅是以一定比例在中央和地方之間進行分成的，直接將所得稅全額歸到地方的土地財政收入可能不太合適。

大多數研究土地財政的文獻直接將土地出讓金視為狹義上的土地財政。陳國富和卿志瓊(2009)[4]認為土地財政指的是地方政府以土地出讓金作為財政收入來源的財政運行體制。吳群和李永樂(2010)[5]也認為土地出讓金收入最能體現地方政府的土地財政收入。李郇等(2013)[6]指出，土地財政收入包括土地出讓收入、低價出讓工業用地招商引資所帶動的當地經濟發展、建筑業和房地產業發展帶動的地方稅的增加以及土地抵押貸款四個方面，但由于土地出讓收入占較大比重，因此他們也以土地出讓收入作為地方政府土地財政的決策變量。此外，大量學者在研究與土地財政相關的問題時，也以土地出讓金作為土地財政的代理變量(杜雪君等，2009[7]；呂煒和許宏偉，2013[8]；千慧雄和張黎娜，2013[9]；鄒薇和劉紅藝，2015[10])，又或者以土地出讓金與預算外或預算內收入的比值來作為土地財政規模或土地財政依賴度的代理變量(張青和胡凱，2009[11]；張雙長和李稻葵，2010[12]；葉林等，2016[13])。

可見，學者們通常直接以土地出讓金來代表土地財政，但是，如果沒有清晰界定土地財政的范圍，可能會產生相應的疑問：土地出讓金是否足以代表土地財政？或者說，在什么情況下可以作為近似替代？顯然，對土地財政作出明確的范圍界定和規模估算有助于解答上述問題，并有助于更好地理解土地出讓金作為狹義上的土地財政的相對重要性。而且，對土地財政范圍的清晰界定也有助于更好地評估和防范地方政府的財政風險和地方債務風險。

綜上，盡管土地財政已成為一個被廣泛研究的對象，但是對于土地財政的范圍界定以及規模估算仍然有進一步討論的空間。因此，本文嘗試從以下兩個方面拓展研究：一方面，在綜述現有討論土地財政主流文獻的基礎上，提出關于土地財政構成的概念性框架，即給出了土地財政的可能涵蓋范圍。該框架的優點在于符合國內現行的土地租稅費制度，并具有依據其進行土地財政規模估算的可行性。另一方面，基于土地財政構成的概念性框架，對全國、區域與省級層面的土地財政規模進行了再估算，并測算了各構成部分影響土地財政規模變化的相對重要性。簡而言之，基于上述兩個方面，本文試圖為將來針對或者涉及土地財政的相關研究給出一個參考性“路線圖”——如何選擇合適的土地財政涵蓋范圍。此外，在當前供給側結構性改革的大背景下，本文也可以為測量地方政府債務風險和推進財稅制度改革、完善地方政府融資體制等方面的政策制定提供更為合理的數據支撐。

以下內容結構安排為：第二部分對土地財政的構成進行界定，給出其概念性框架；第三部分以此為依據，在考慮數據可獲得性的前提下，基于具體公式對土地財政規模進行估算；第四部分根據估算得到的全國、區域和省級層面結果，對土地財政的規模特征進行討論；最后是結論與建議。

二 土地財政構成：概念性框架

要對土地財政的構成進行界定，必須先明確土地財政的含義。目前學術界普遍從狹義和廣義兩種角度去理解土地財政。從狹義的角度來說，土地財政是指地方政府出讓土地使用權所獲得的土地出讓金收入(陳國富和卿志瓊，2009[4]；杜雪君等，2009[7]；雷根強和錢日帆，2014[14]；文雁兵，2015[15])。從廣義的角度而言，土地財政是指地方政府通過土地運作所獲得的財政收入(董再平，2008[16]；王克強等，2012[17])，這既包括了與土地相關的稅收收入和非稅收入(李尚蒲和羅必良，2010)[2]，也包括了與土地相關的預算內收入和預算外收入(楊圓圓，2010)[3]。盡管很多學者在對土地財政進行研究的時候多以狹義的角度來理解，但從土地財政應該包含的范圍來說，廣義的界定更為全面地體現了土地財政的內涵。而且，明確界定廣義土地財政應該包含的范圍并對其規模作出估算，才能更準確地把握土地出讓金在土地財政中所占的比重。因此，本文將從廣義的角度去界定土地財政構成。

根據目前國內的土地租稅費制度，地方政府通過土地運作所獲得的收入通常可劃分為“租、稅、費”三方面。“租”即地租，對應土地有償使用收入。依照現行的《中華人民共和國土地管理法》，中國實行土地的社會主義公有制，土地使用權可以依法轉讓，國家依法實行國有土地有償使用制度。地方政府依法轉讓土地使用權是實現國家土地所有權的一種形式，土地所有權和使用權的分離說明地方政府獲得的土地有償使用收入實質上屬于地租(陳志勇和陳莉莉，2010)[18]。“稅”在這里對應的是土地稅收收入。OECD(2014)[19]將稅收定義為對政府的強制性的、無償的支付。地方政府可強制性地、無償地向土地使用者征收相關稅款，獲得相應的財政收入。這些土地稅收收入應是土地財政收入的構成部分。“費”對應的是土地費用收入。地方政府在管理與土地相關的事項時提供了相應的政府服務，以此為基礎所獲得的行政事業性收費也應屬于地方政府的土地財政收入。

以往涉及土地財政構成研究的主流文獻在概念上界定土地財政時也離不開“租、稅、費”三個方面(見表1)。由表1可以看出，除了“租、稅、費”三方面的收入外，有學者還將土地抵押收入也納入到土地財政收入的范圍當中。然而，土地抵押收入實際上是地方政府通過土地儲備中心等平臺以土地為抵押向銀行貸款所得的負債，是地方政府未來必須償還的借款。根據IMF(2014)[20]發布的《2014年政府財政統計手冊》(GFSM 2014)中關于財政收入的定義，收入是由交易造成的凈值增加。凈值即總資產減總負債，顯然借款并不屬于凈值，財政收入不應包括政府的借債所得。盡管土地抵押貸款等地方債務問題與土地財政緊密相關，但從土地財政的范圍界定來說，本文認為土地財政收入不應包括土地抵押收入。

因此，綜合土地租稅費制度以及已有研究成果，本文將土地財政的構成劃分為土地有償使用收入、土地稅收收入以及土地費用收入三個部分。

(一)土地有償使用收入

國內依法實行國有土地有償使用制度。根據現行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》，國有土地有償使用的方式包括：國有土地使用權出讓、國有土地租賃及國有土地使用權作價出資或者入股。本文按照《中國國土資源年鑒》的劃分方式，將土地有償使用收入劃分為國有土地出讓收入、國有土地租賃租金收入以及國有土地其它供地方式收入。由于土地有償使用收入與地方政府的土地運作直接相關，因此其構成了土地財政中最主要的內容。

國有土地出讓收入即土地出讓金。眾多研究表明，土地出讓金在土地財政中占據主要地位。劉守英和蔣省三(2005)[21]通過實地調研發現，東部一些縣市的土地出讓收入約占預算外收入的60%，已成為地方政府財政預算外收入最主要的來源。

根據《規范國有土地租賃若干意見》(國土資發〔1999〕222號)，國有土地租賃是指“國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為”。由此可知，地方政府依據土地租賃合同所獲得的收入即為國有土地租賃租金收入。國有土地使用權作價出資或者入股等其它供地方式所產生的收入則歸入國有土地其它供地方式收入。

(二)土地稅收收入

地方政府依靠土地所獲得的稅收收入也是土地財政收入的重要組成部分。根據大多數文獻對土地稅收的劃分方式(陳志勇和陳莉莉，2010[18]；李尚蒲和羅必良，2010[2])，本文將土地稅收收入劃分為土地直接稅收與土地間接稅收。

土地直接稅收直接以土地為征稅的依據，包括契稅、房產稅、土地增值稅、耕地占用稅和城鎮土地使用稅。這些稅種以土地、房屋的占有、使用和轉讓等行為為征稅對象，其稅收收入與土地直接相關。

土地間接稅收是指政府依靠土地間接獲得的稅收收入。建筑業和房地產業是與土地和房屋相關聯的行業，由這兩個行業所帶來的營業稅金及附加以及企業所得稅收入均屬于土地間接稅收的范圍。其中，營業稅金及附加全額歸地方政府所有，建筑業和房地產業的企業所得稅則以一定的比例在中央和地方之間分成。根據《國務院關于明確中央與地方所得稅收入分享比例的通知》(國發〔2003〕26號)，從2004年起，中央與地方所得稅收入分享比例按“中央分享60%，地方分享40%”執行。由此，在估算地方政府的土地財政規模時，應按照分成比例來確定企業所得稅中的地方所得額。另外，印花稅以及個人所得稅的地方所得額中與土地、房屋相關的稅收收入部分也應歸入土地間接稅收的部分，但由于極難區分印花稅和個人所得稅中哪些屬于與土地、房屋相關的部分，因此較難對這部分稅收收入進行估算。

表1 主流文獻中對土地財政構成的界定

注：(1)土地間接稅收各項均為與土地財政相關部分；(2)土地費用收入指與土地相關的行政事業性收費收入，土地隱形收入主要指土地抵押收入；(3)“√”代表相關文獻中界定的土地財政構成。

(三)土地費用收入

與土地相關的行政事業性收費項目品種繁多，如耕地開墾費、征地管理費、房屋拆遷費、土地閑置費等，存在“鏈條長、環節多、項目雜，收費部門多，各省、市收費情況也不一致”(陳志勇和陳莉莉，2010)[18]等問題，因此相關數據較難獲得。但根據劉守英和蔣省三(2005)[21]的研究，這些土地費用收入數額不菲，是地方政府各部門改善福利的重要途徑。因此，作為地方政府改善福利的一項與土地相關的收入來源，土地費用收入也應屬于土地財政的范疇。

基于上述界定土地財政構成的研究，本文定義的土地財政概念性框架如下：

三 估算公式和數據來源

在明確了土地財政的構成后，可以結合有關數據對土地財政規模進行估算。在土地財政構成中，土地有償使用收入的相關數據可以從《中國國土資源年鑒》中獲得，土地稅收收入中五項土地直接稅收可以從國家統計局網站獲得，建筑業和房地產業的營業稅金及附加以及企業所得稅則可以從相應的行業年鑒和《中國稅務年鑒》中獲得。至于印花稅以及個人所得稅地方所得額中與土地、房屋相關的稅收收入部分，由于缺乏相關數據，極難估算。同樣，名目繁多且透明度低的行政事業性收費的相關數據也較難獲得，難以估算土地費用收入的規模。

由此，結合數據的可獲得性，本文在估算土地財政規模時將包含三項土地有償使用收入、五項土地直接稅收、建筑業和房地產業營業稅金及附加以及建筑業和房地產業企業所得稅中的地方所得額。具體數據來源如表2所示。由于建筑業和房地產業的營業稅金及附加以及企業所得稅均缺少2000年以前的數據，因此本文對土地財政規模的估算從2000年開始至2013年。此外，由于西藏的數據缺失情況嚴重，與其它文獻中的通常做法一致，本文將對除西藏外的30個省、自治區和直轄市的土地財政規模進行估算。

表2 估算土地財政規模的數據來源

(續上表)

土地財政構成部分變量名稱統計指標時間跨度數據來源土地稅收收入土地直接稅收土地間接稅收契稅地方政府契稅2000-2013年房產稅地方政府房產稅2000-2013年土地增值稅地方政府土地增值稅2000-2013年耕地占用稅地方政府耕地占用稅2000-2013年城鎮土地使用稅地方政府城鎮土地使用稅2000-2013年建筑業營業稅金及附加建筑業企業主營業務稅金及附加2000-2013年房地產業營業稅金及附加房地產開發企業主營業務稅金及附加2000-2013年建筑業企業所得稅建筑業企業所得稅收入2000-2013年房地產業企業所得稅房地產業企業所得稅收入2000-2013年國家統計局網站2001-2014年《中國建筑業年鑒》國家統計局網站；2014年《中國房地產年鑒》2001-2014年《中國稅務年鑒》2001-2014年《中國稅務年鑒》

注：(1)《中國國土資源年鑒》的“國有建設用地供應出讓成交價款”、“國有建設用地租賃租金”和“國有建設用地其他供地方式收入”在2008年(含)以前的指標名稱分別為“國有土地供應出讓成交價款”、“國有土地租賃租金”和“國有土地其他供地方式收入”。另外，《中國國土資源年鑒》在“國有建設用地租賃租金”和“國有建設用地其他供地方式收入”兩個指標上均存在一定程度的數據缺失。(2)《中國建筑業年鑒》的“建筑業企業主營業務稅金及附加”在2011年(含)以前的指標名稱為“建筑業企業工程結算稅金及附加”。(3)國家統計局和《中國房地產年鑒》在房地產營業稅金及附加指標上統計口徑一致，但國家統計局缺少2013年的數據。由此，2000-2012年的數據來自國家統計局，2013年的數據來自《中國房地產年鑒》。另外，兩者均缺失2004年的數據，因此估算2004年的土地財政規模時存在一定程度的低估。

值得指出的是，要估算建筑業和房地產業企業所得稅中的地方所得額還需確定中央和地方在所得稅上的分成比例問題。在2001年以前，中央和地方是按企業的隸屬關系劃分所得稅收入。2001年，國務院發布的《國務院關于印發所得稅收入分享改革方案的通知》(國發〔2001〕37號)規定，“2002年所得稅收入中央分享50%，地方分享50%；2003年所得稅收入中央分享60%，地方分享40%”。到了2003年，國務院發布《國務院關于明確中央與地方所得稅收入分享比例的通知》(國發〔2003〕26號)，明確規定“從2004年起，中央與地方所得稅收入分享比例繼續按中央分享60%，地方分享40%執行”，該規定沿用至今。可見，2002年之后中央和地方在所得稅上的分成比例是明確的，但2001年及以前年份的分成情況則不明確。鑒于地方政府在2002年的分成比例為50%，而之后則跌為40%，從變動趨勢來講，將2001年及以前年份的分成比例定為50%，是對地方分成比例相對保守的估計。因此，本文將2000-2002年地方政府在企業所得稅的分成比例定為50%，將2003-2013年的分成比例定為40%。

綜合考慮數據可獲得性等各方面因素后，相對于上文的土地財政概念性框架，本文給出如下估算土地財政規模的公式：

土地財政規模=土地有償使用收入+土地直接稅收+與土地財政相關的營業稅金及附加+與土地財政相關的企業所得稅(地方所得額)

具體而言：

土地財政規模=國有土地出讓收入+國有土地租賃租金收入+國有土地其它供地方式收入+契稅+房產稅+土地增值稅+耕地占用稅+城鎮土地使用稅+建筑業營業稅金及附加+房地產業營業稅金及附加+(建筑業企業所得稅+房地產業企業所得稅) *地方政府分成比例

其中，2000-2002年地方政府分成比例為50%，2003-2013年地方政府分成比例為40%。

上述估算公式可以從絕對量上反映土地財政的數量規模。進一步地，本文還將通過計算土地財政規模占財政收入的比重來觀察土地財政的相對規模。特別是考慮到不同省份之間存在經濟發展程度的差異，計算土地財政規模與各省財政收入的比值，既能更好地反映各個省份土地財政的相對規模，又能反映各省對于土地財政的依賴程度(張雙長和李稻葵，2010)[12]。需要指出的是，由于作為分子的土地財政既包括預算內收入又包括預算外收入，從對應關系來說作為分母的財政收入也應選取預算內財政收入和預算外財政收入的總和，但是無法從公開渠道收集各省、市、自治區預算外收入的具體數據，在國家統計局網站上僅能找到2011年以前地方預算外資金收入的全國總和數據，且沒有各省份的具體數據。由此，受數據限制，本文將以地方財政一般預算收入(即地方預算內收入)作為分母指標*數據來自國家統計局網站。。

四 土地財政規模的基本特征

(一)全國層面

將30個省、市、自治區的數據加總可以獲得全國層面的數據。從全國層面的數據來看，土地財政規模基本呈逐年上升的趨勢。除了地根有所收緊的2008年和2012年以外*2008年和2012年一定程度上收緊了土地供應。2008年初，國務院發布了《國務院關于促進節約集約用地的通知》(國發〔2008〕3號)，要求切實保護耕地，大力促進節約集約用地。在2012年1月召開的全國國土資源工作會議上，時任國土資源部部長徐紹史表示2012年將從嚴從緊投放年度建設用地計劃指標。，其余年份的土地財政增長率均為正數，多數年份的增長率在40%以上(見圖1)，顯然土地財政增速迅猛。2013年，土地財政規模已達68805.64億元，與2013年全國地方財政一般預算收入總和68916.15億元相比已基本持平，可見土地財政規模相當龐大，應引起足夠的重視。

由圖1和圖2可以看出，在土地財政收入中，國有土地出讓收入占據了較大的份額，自2005年以來，國有土地出讓收入在土地財政中的占比基本維持在60%左右，成為土地財政收入的主體部分。另外兩項土地有償使用收入(國有土地租賃租金收入和國有土地其它供地方式收入)則占比極小，兩者的占比總和除2003年達到3.60%以外，其余年份的占比總和均不超過2%。

目前有很多研究均將土地出讓金視為土地財政的代表，這樣處理是否合適還需要進一步探討土地財政的數據特征。若從全國層面上的時間序列數據來計算國有土地出讓收入與土地財政規模之間的相關系數，可以發現其相關系數約等于1，高度正相關，說明兩者的變動趨勢基本一致。另外，若計算國有土地出讓收入方差占土地財政規模方差的比值，可得其占比為40.25%，非國有土地出讓收入部分的方差占比則僅為13.74%。因此，從相關系數和方差占比可以看出，土地財政規模的波動主要受國有土地出讓收入的波動影響。若研究的問題與土地財政的變動趨勢有關而與其絕對量規模關系不大，則一定程度上可以用土地出讓金來代替土地財政。當然，若考慮到土地財政應該包含的內涵，用廣義的土地財政規模會更適合，畢竟土地出讓金只占土地財政收入的60%左右。

圖1 2000-2013年全國土地財政規模及其增長狀況

數據來源：根據《中國國土資源年鑒》、國家統計局網站、《中國建筑業年鑒》、《中國房地產年鑒》、《中國稅務年鑒》相關數據整理所得。

2000-2013年，五項土地直接稅收的歷年平均占比為17.41%，自2005年以來大致維持在這個水平，變動幅度不大。與土地財政相關的營業稅金及附加的歷年平均占比為19.21%，與五項土地直接稅收的占比相近。由此，盡管建筑業和房地產業的營業稅金及附加并非與土地直接相關，但其與五項土地直接稅收一樣，同樣是土地財政收入的重要構成部分。與土地財政相關的企業所得稅(地方所得額)則占比較低，在土地財政收入中歷年占比均不超過4%。企業所得稅作為必須與中央分享的稅收收入，并沒有成為土地財政的主要構成部分。

除了以上對土地財政構成部分規模的單獨分析以外，將計算所得的土地財政規模與地方財政一般預算收入進行比較則能更好地判斷地方政府對土地財政的依賴程度。由圖3可見，土地財政規模與地方財政一般預算收入的比值基本呈上升趨勢，比值由2000年的0.25，已上升至2013年的約為1，在2010年甚至超過了1。從這一比值來看，地方政府對土地財政收入極為依賴。

圖2 2000-2013年全國土地財政規模中各項收入的占比情況

數據來源：根據《中國國土資源年鑒》、國家統計局網站、《中國建筑業年鑒》、《中國房地產年鑒》、《中國稅務年鑒》相關數據整理所得。

圖3 2000-2013年土地財政規模與地方財政一般預算收入的比值

數據來源：根據《中國國土資源年鑒》、國家統計局網站、《中國建筑業年鑒》、《中國房地產年鑒》、《中國稅務年鑒》相關數據整理所得。

(二)區域層面

考慮到經濟發展水平和地理位置上的差異，本文依據國家統計局的劃分方式，對東中西部的土地財政狀況進行比較*東部地區包括北京、天津、上海、遼寧、河北、山東、江蘇、浙江、福建、海南、廣東；中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內蒙古。西部地區的數據不含西藏。。由圖4可以發現，在絕對量上，東部地區的土地財政規模遠遠高于中部和西部地區。2013年，東部地區的土地財政規模為41346.41億元，而中部和西部地區分別為14789.71億元和12669.51億元。東部地區地理位置較為優越，經濟發展水平和市場化水平較高，經濟的活躍和建筑業、房地產業的興旺都促進了與土地相關的財政收入的增加，使得其較之于中西部地區具有更高規模的土地財政收入。

圖4 2000-2013年東中西部地區土地財政規模

數據來源：根據《中國國土資源年鑒》、國家統計局網站、《中國建筑業年鑒》、《中國房地產年鑒》、《中國稅務年鑒》相關數據整理所得。

若將東中西部的土地財政規模與其地方財政一般預算收入進行比較，可以發現盡管東部地區的比值仍要稍高于中西部地區，但數值上的差距并不大，東中西部的比值變動趨勢基本保持一致(見圖5)。2013年，東部和中部地區土地財政與地方財政一般預算收入的比值分別為1.03和1.02，均超過了1，即使是比值最低的西部地區，也達到了0.88的水平。由此可見，盡管東中西部的土地財政規模絕對量上存在一定程度的差異，但東中西部地方政府的財政收入均較高度依賴于土地財政收入。

圖5 2000-2013年東中西部地區土地財政規模與地方財政一般預算收入的比值

數據來源：根據《中國國土資源年鑒》、國家統計局網站、《中國建筑業年鑒》、《中國房地產年鑒》、《中國稅務年鑒》相關數據整理所得。

(三)省級層面

從各省、市、自治區的情況來看，不同省份的土地財政規模存在較大差異，但總體來說依賴土地財政的情況大致不變。表3數據顯示，2013年，30個省、市、自治區中有14個省、市、自治區的土地財政規模超過2000億元，13個省、市、自治區的土地財政與地方財政一般預算收入比值超過1。在絕對量規模上，2013年江蘇省土地財政規模為8861.18億元，為全國之最，歷年土地財政規模的平均值也是全國最高。而從土地財政與地方財政一般預算收入的比值來說，浙江省則為第一，比值達到1.56，歷年比值的均值也是全國最高。無論是土地財政規模還是土地財政與地方財政一般預算收入的比值，數值較大、顯示出對土地財政有較高依賴度的大多是東部省份，與前面的分析相一致。

同樣由表3可以看到，各省、市、自治區的國有土地出讓收入與其土地財政規模均呈高度正相關關系，30個省、市、自治區中有17個省、市、自治區的國有土地出讓收入方差占土地財政規模方差的比值超過40%，安徽、云南的國有土地出讓收入方差占比更是超過了50%。可見，從省級層面來看，土地財政規模的波動很大程度上是由國有土地出讓收入的波動主導。

若將各省、市、自治區2000-2013年的土地財政構成平均占比繪制成圖(見圖6)，可以看到盡管各省、市、自治區存在一定差異，但其土地財政收入的主要部分仍是國有土地出讓收入，所有省、市、自治區在該部分的平均占比均超過40%。其次，五項土地直接稅收以及與土地財政相關的營業稅金及附加也分別占13%-35%不等的比重，同樣是土地財政的重要組成部分，這與全國層面的分析結果相一致。

表3 各省份土地財政規模特征

數據來源：根據《中國國土資源年鑒》、國家統計局網站、《中國建筑業年鑒》、《中國房地產年鑒》、《中國稅務年鑒》相關數據整理所得。

數據來源：根據《中國國土資源年鑒》、國家統計局網站、《中國建筑業年鑒》、《中國房地產年鑒》、《中國稅務年鑒》相關數據整理所得。

五 結論與政策建議

現有的土地財政運行模式具有潛在風險，可能成為地方財政風險爆發的導火索。而且，土地財政收入又與地方債務問題緊密相連，其出現異常波動將會影響到地方政府的負債償還能力，引致地方債務風險。由于現實中可供出讓的土地有限、房地產價格波動等因素，中國的土地財政問題日益突出，深入開展土地財政相關研究并制定政策防范潛在風險顯得尤為重要。而這一問題的研究前提是，厘清土地財政涵蓋范圍并以可行的方式對土地財政規模進行估算。本文在綜述相關文獻的基礎上，結合國內的財政制度，構建土地財政的概念性框架，將土地財政收入劃分為國有土地有償使用收入、土地稅收收入和土地費用收入三個方面，并基于此框架，綜合考慮數據可獲得性，估算了全國、區域和省級三個層面的土地財政狀況。通過分析土地財政規模的數據特征主要得出以下兩方面結論：

一方面，土地出讓金是土地財政收入中最主要的構成部分，但并不是土地財政的全部。基于本文對土地財政內涵較為全面的剖析，以及國內不同層面土地財政狀況的估算，可以發現，國有土地出讓收入、五項土地直接稅收以及與土地財政相關的營業稅金及附加均是土地財政的主要構成部分。其中，在絕大多數年份，國有土地出讓收入占比最大，而且與總的土地財政規模高度正相關，很大程度上能主導土地財政規模的波動，是土地財政收入中最主要的構成部分。因此，從開展研究的角度來說，若研究的問題與土地財政變動方向有關，而與土地財政的絕對量規模關系不大，則可以用土地出讓金作為土地財政的代理變量；否則，則應該以更為完整的土地財政規模數據進行研究。

另一方面，各地對土地財政均存在較高程度的依賴。從不同層面上的土地財政狀況均可看到，目前土地財政規模相當龐大，不少省份的土地財政規模已超過其地方一般預算收入。土地財政具有脆弱性和不可持續性(陳志勇和陳莉莉，2010)[18]，一旦與土地相關的房地產價格出現下跌，將可能極大地影響到地方政府財政收入的穩定性，給地方政府帶來較大的財政風險。如何改革土地制度和財政制度，應是各界重點關注的問題，而這也是國內應對經濟新常態，推動供給側結構性改革的重要一環。基于此，本文提出如下政策建議：

第一，進一步推進財稅制度改革。匹配地方政府的財權與事權是緩解地方政府對土地財政過度依賴的關鍵。正如2016年政府工作報告所指出的，應“加快財稅體制改革，合理確定增值稅中央和地方分享比例，把適合作為地方收入的稅種下劃給地方，在稅政管理權限方面給地方適當放權”。因此，一方面，應建立更為合理的政府間轉移支付制度，提高中央向地方的一般性轉移支付規模，促進省份間的橫向轉移支付；另一方面，建立具有可持續性的地方稅源(如保有環節的房地產稅等)，培育以地方稅種為主要財政收入來源的長效財政機制，適當增加地方政府的財政收入。

第二，規范地方債務融資。鑒于土地財政與地方債務之間存在緊密聯系，一旦土地財政問題爆發，將可能引致地方債務風險的暴露。目前不少地方政府積極開展存量債務置換工作，以降低地方債務風險，但地方債置換只是將債務延后，并未根本解決地方債務問題。應該從制度著手，完善與地方債務融資相關的法律法規建設，規范地方政府的融資行為，避免地方政府過度依賴土地進行融資，通過制度讓地方政府在風險可控的前提下融得資金。

第三，積極運用PPP模式，減輕地方政府財政支出壓力。基礎設施建設和公共服務項目需要較大的財政投入，使得地方政府往往面臨著較重的財政負擔。積極運用PPP模式，能夠讓市場介入到部分可以自負盈虧的基礎設施建設和公共服務項目，這既能滿足社會對公共服務項目的需求，又能達到減輕地方政府財政支出壓力的目的。

第四，完善政府信息披露制度。目前關于土地出讓金的使用明細等與土地財政相關的數據和信息尚未完全公開，不利于公眾對土地財政的有效監督。因此，應完善政府信息披露制度，公開土地財政的資金收支情況、土地抵押融資情況以及利用土地出讓金償還地方債務的情況等相關信息，利用公共監督機制督促地方政府合理運用土地財政收入。

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Land Finance in China: Conceptual Framework and Size Re-estimation

CHEN Ying-nan HUANG Chu-qian GUAN Ai-ling

By reviewing the literature on land finance, this paper presents a conceptual framework of land finance, which considering the existing system of the rent, tax and fee in China. Based on this framework, we re-estimate the size of land finance in the national, regional and provincial levels. The estimation results show that, on the one hand, the land-transferring fee is the most important component and driver in land financial revenue, but it cannot stand for the whole of land finance. Therefore, when studying on land finance issue, it may be unsuitable to take land-transferring fee as the single proxy variable for land finance. On the other hand, there is a high degree of dependence on land finance across the local governments in China. It is of great concern that the fluctuation of real estate prices may affect land financial revenues, and result in the financial risk and debt risk of local governments. Therefore, the government should take some measures to prevent the latent risks of land finance.

land finance; conceptual framework; size estimation

2016-12-06

國家社會科學基金青年項目“我國城市房價周期波動研究”(項目編號：12CJY029，項目主持人：陳英楠)；中央高校基本科研業務費專項資金“暨南啟明星計劃”(項目編號：15JNQM022，項目主持人：陳英楠)。

陳英楠，暨南大學經濟學院金融系與金融研究所講師、碩士生導師，研究方向：房地產金融；黃楚倩，暨南大學經濟學院金融專業碩士研究生，研究方向：房地產金融；關靄玲，深圳市元維財富投資管理有限公司。

F812

A

1674-8298(2017)03-0120-15

[責任編輯：伍業鋒]

10.14007/j.cnki.cjpl.2017.03.010

方式]陳英楠, 黃楚倩, 關靄玲. 中國土地財政： 概念性框架及規模再估算[J]. 產經評論, 2017, 8(3): 120-134.