無人機(jī)，怎么管

楊文明++程灝

與井噴式發(fā)展的無人機(jī)市場相比，無人機(jī)生產(chǎn)、銷售、使用各環(huán)節(jié)卻存在著相關(guān)立法缺失、監(jiān)管措施滯后等問題。如何填補(bǔ)“漏洞”，讓無人機(jī)告別“亂飛”？

近兩年來，我國無人機(jī)呈爆發(fā)式增長。從旅游景區(qū)、影視基地到重大新聞現(xiàn)場，頻頻可見無人機(jī)“忙碌的身影”。

然而，從無人機(jī)行業(yè)管理到使用者的飛行資質(zhì)、行為準(zhǔn)則等，仍存在監(jiān)管漏洞；頻頻出現(xiàn)的“黑飛”“闖入禁飛區(qū)域”等現(xiàn)象，更為無人機(jī)的發(fā)展蒙上陰影。無人機(jī)的管理漏洞主要在哪些方面？如何才能更為有效地進(jìn)行規(guī)范與管理？

飛行大多未申報(bào)

進(jìn)入5月以來，無人機(jī)引發(fā)的事故接連不斷。

2017年5月9日中午，重慶機(jī)場南部方向受到無人機(jī)干擾，航班起降受到影響，12架次航班備降外場。民航重慶安全監(jiān)督管理局表示，今年以來重慶已出現(xiàn)多起無人機(jī)影響航道導(dǎo)致民航航班躲避的情況。

5月18日晚，杭州市北山街附近的西湖邊，從北京到杭州來開會的小陳被突然失控的無人機(jī)機(jī)翼劃傷左眼。

根據(jù)《中華人民共和國民用航空法》《通用航空飛行管制條例》等規(guī)定，操控重量大于7公斤的無人機(jī)進(jìn)行飛行活動，或飛行范圍超過視距內(nèi)半徑500米、相對高度高于120米，應(yīng)向有關(guān)飛行管制部門提出劃設(shè)臨時(shí)飛行空域的申請，經(jīng)批準(zhǔn)后方可飛行。

“不讓飛的地方不拍就是了。一般知道是禁區(qū)肯定不會去，也不會去用作非法用途。”作為媒體從業(yè)人員，李興使用無人機(jī)時(shí)一直小心翼翼。但嚴(yán)格意義上說，由于從未申報(bào)飛行計(jì)劃，李興的所有飛行仍然屬于“黑飛”。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，兩年前，無人機(jī)開始成為不少媒體的標(biāo)配。李興表示，他在國內(nèi)某電商網(wǎng)站上選購時(shí)，“就是談?wù)剝r(jià)格，賣方?jīng)]有問用途，也沒說過哪些地方不能飛。”

在記者調(diào)查的十幾位微型無人機(jī)使用者中，從沒有任何一位申報(bào)過飛行計(jì)劃，“黑飛”恰是目前微型無人機(jī)的使用常態(tài)。無人機(jī)使用者的心態(tài)是：如果報(bào)了很難批下來，或?qū)徟鷷r(shí)間過長，還不如直接飛，“反正到現(xiàn)在也沒聽說誰因?yàn)轱w無人機(jī)被追究過責(zé)任。”

據(jù)媒體報(bào)道，2016年以來，杭州、汕頭、昆明等多地機(jī)場均出現(xiàn)過無人機(jī)闖入機(jī)場凈空區(qū)的情況。在昆明長水機(jī)場，還曾發(fā)生無人機(jī)飛行離空中客機(jī)僅50至70米，甚至闖入跑道區(qū)域的險(xiǎn)情。

昆明長水機(jī)場相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“昆明機(jī)場航班起降密度大，一旦遇到無人機(jī)，飛機(jī)基本沒有避讓空間；另外航空器以高速進(jìn)近降落，此時(shí)飛行高度較低，如果發(fā)生無人機(jī)危險(xiǎn)靠近航班飛機(jī)，或者發(fā)生無人機(jī)與飛機(jī)碰撞，后果不堪設(shè)想。”

實(shí)際上，除了機(jī)場凈空區(qū)，部分政府機(jī)關(guān)、軍事重地、邊境地區(qū)等區(qū)域同樣限制無人機(jī)使用。近年來不乏因?yàn)闊o人機(jī)在“敏感區(qū)域”進(jìn)行航拍而被投訴、甚至被調(diào)查的案例。同時(shí)，在人口密集區(qū)，無人機(jī)飛行中撞到建筑物或者傷到行人的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。

但對無人機(jī)銷售者來說，管理規(guī)定似乎并不是他們特別關(guān)心的問題。記者咨詢一位某品牌無人機(jī)的銷售人員時(shí)，得到的信息主要是產(chǎn)品的性能和價(jià)格。是否有“禁飛區(qū)”？該銷售人員表示：“你別在監(jiān)獄和機(jī)場飛就行。”是否需要實(shí)名制購買？銷售人員干脆做起了促銷：“據(jù)說之后就要實(shí)行實(shí)名制了，要買還是早點(diǎn)出手。”

規(guī)范管理漏洞多

對于無人機(jī)“黑飛”的危害，重慶市公安局有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，根據(jù)相關(guān)實(shí)驗(yàn)，一只重1.8千克的鳥與一架飛行速度為960公里/小時(shí)的大飛機(jī)相撞，產(chǎn)生的沖擊力比炮彈還大。一般的消費(fèi)級無人機(jī)的重量為1.5千克至150千克，通常由質(zhì)地堅(jiān)硬的材料制成，無人機(jī)若與高速飛行的飛機(jī)相撞，嚴(yán)重時(shí)可能造成機(jī)毀人亡的慘劇。

事實(shí)上，無人機(jī)“黑飛”現(xiàn)象已經(jīng)引起越來越多有識之士的重視。在今年3月的全國兩會上，至少有4名全國人大代表都關(guān)注到了民用無人機(jī)的監(jiān)管問題。

在浙江省兩會上，時(shí)任浙江省政協(xié)常委、民革浙江省委會副主委、浙江省檢察院副檢察長張雪樵，也提交了《關(guān)于加強(qiáng)對無人機(jī)監(jiān)管的建議》。

張雪樵在前期調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前我國雖有一些關(guān)于無人機(jī)生產(chǎn)使用規(guī)定，但較為原則、籠統(tǒng)，缺乏指導(dǎo)性，還有許多問題沒有規(guī)定。

“雖然有《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》《民用無人機(jī)適航管理工作會議紀(jì)要》等規(guī)定，但這些規(guī)定多為臨時(shí)性、部門性規(guī)定，效力不強(qiáng)；對于有關(guān)審批程序、管理規(guī)定、適航標(biāo)準(zhǔn)、處罰標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定也相對滯后，飛行條件、飛行區(qū)域等問題尚未得到解決。”張雪樵說。

關(guān)于對無人機(jī)的管理規(guī)定，中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會執(zhí)行秘書長、無人機(jī)管理辦公室主任柯玉寶表示：“人員要有航空器駕駛執(zhí)照；航空器要有適航證書，但國家尚無專門法律規(guī)定無人機(jī)適航，因此這一條暫時(shí)可以豁免。”但根據(jù)《通用航空飛行管制條例》等規(guī)定，盡管“室內(nèi)運(yùn)行的無人機(jī)、視距內(nèi)飛行的微型以下的無人機(jī)以及人煙稀少、空曠的非人口稠密區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)的無人機(jī)”不需要執(zhí)照飛行，但所有飛行都需要向飛行管制部門申報(bào)計(jì)劃。

同時(shí)，根據(jù)規(guī)定，從事通用航空飛行活動的單位、個(gè)人，凡是未經(jīng)批準(zhǔn)擅自飛行、未按批準(zhǔn)的飛行計(jì)劃飛行、不及時(shí)報(bào)告或者漏報(bào)飛行動態(tài)、未經(jīng)批準(zhǔn)飛入空中限制區(qū)域和空中危險(xiǎn)區(qū)域的，由有關(guān)部門按照職責(zé)分工責(zé)令改正，給予警告；造成重大事故或者嚴(yán)重后果的，依照刑法追究刑事責(zé)任。

但正如昆明長水機(jī)場相關(guān)負(fù)責(zé)所說的那樣，“無人機(jī)活動隱蔽性大、進(jìn)退快速、追查取證困難”。

云南飛虎駝峰通用航空有限公司董事長朱俊坤認(rèn)為，具體罰則的缺失也增加了無人機(jī)管理的難度。“比如在某個(gè)禁飛區(qū)飛無人機(jī)，執(zhí)法人員可以勸阻，有的執(zhí)法部門還會沒收無人機(jī)，但真要細(xì)究起來，‘沒收行為并沒有法律依據(jù)。”

“對無人機(jī)的管理確實(shí)存在一定漏洞，但更重要的是宣傳力度不夠。”據(jù)柯玉寶介紹，目前對大眾最常見的消費(fèi)級無人機(jī)的管理主要是管人、管機(jī)、管飛行規(guī)則，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，不同機(jī)型都有嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定，但飛手對這些規(guī)定的知曉度并不高。

“產(chǎn)業(yè)發(fā)展太快，管理還沒有跟上。”柯玉寶認(rèn)為，目前的亂象，與近兩年無人機(jī)的爆發(fā)式增長不無關(guān)系。“大家剛開始接觸汽車時(shí)，不遵守交通規(guī)則的也不少，可現(xiàn)在遵守交規(guī)已經(jīng)成為共識。”

立法之外航空文化需普及

無人機(jī)不能“無人管”，但具體怎么管卻一直是業(yè)界難點(diǎn)。

重慶機(jī)場接連發(fā)生無人機(jī)威脅民航客機(jī)安全事件之后， 5月10日重慶市公安局發(fā)布了加強(qiáng)民用無人駕駛航空器飛行管理的通告。“通告”要求，重慶行政區(qū)域內(nèi)使用民用無人駕駛航空器進(jìn)行飛行活動的，必須遵守相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章；同時(shí)對民用無人駕駛航空器嚴(yán)禁飛行區(qū)域等進(jìn)行了明確。

而在杭州蕭山機(jī)場，為確保機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)內(nèi)的無人機(jī)飛行能夠被及時(shí)制止，無人機(jī)防控“黑科技”“電子圍欄”技術(shù)已啟動。

“在我看來，無人機(jī)的相關(guān)法律法規(guī)都應(yīng)及時(shí)制定完善。”張雪樵認(rèn)為，在國家立法尚未出臺之前，可以先行在省內(nèi)制定地方性法規(guī)，為國家立法積累經(jīng)驗(yàn)。

他建議：一是要建立無人機(jī)實(shí)名登記制度，以識別和確認(rèn)無人機(jī)；二是制定無人機(jī)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，建立行業(yè)準(zhǔn)入制度，確保無人機(jī)質(zhì)量安全，從源頭上確保飛行安全；三是加大航空攝影測繪資質(zhì)審查和檢查，對于不具備航空測繪資質(zhì)的單位從事非法航拍測繪予以吊銷營業(yè)執(zhí)照、罰款，構(gòu)成犯罪的應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)處理；四是加強(qiáng)民用無人機(jī)駕駛員管理培訓(xùn)力度，明確無人機(jī)駕駛?cè)藛T應(yīng)接受統(tǒng)一培訓(xùn)，以取得駕駛員執(zhí)照。

“誰是管理部門？怎么管？管到什么邊界？”張雪樵表示，無人機(jī)監(jiān)管是一個(gè)復(fù)雜的問題，僅僅依靠一個(gè)部門的力量難以達(dá)到有效監(jiān)管的效果。在確定主管部門的前提下，實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制才是解決問題的根本途徑。

為了遏制無人機(jī)影響民航運(yùn)行事件多發(fā)的態(tài)勢，民航局宣布，2017年6月1日起正式對質(zhì)量250克以上的無人機(jī)實(shí)施實(shí)名登記注冊。

“民用無人機(jī)的登記注冊制度是國際上普遍采取的一種管理方式，就像我們買了車首先要有車牌一樣，這樣有利于掌握無人機(jī)發(fā)展情況，規(guī)范對航空器的管理，實(shí)現(xiàn)無人機(jī)行為的可溯性，是無人機(jī)管理的基礎(chǔ)。”在5月16日中國民用航空局召開的新聞發(fā)布會上，民航局空管行業(yè)管理辦公室副主任張瑞慶說。

朱俊坤認(rèn)為，應(yīng)降低使用無人機(jī)的守法成本，“既要進(jìn)一步完善相關(guān)技術(shù)手段，也要優(yōu)化、簡化審批流程。”

柯玉寶介紹說，目前中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會無人機(jī)管理辦公室已經(jīng)推出U—Cloud（優(yōu)云）系統(tǒng)，無人機(jī)使用者可以在該網(wǎng)絡(luò)平臺免費(fèi)查詢哪些地區(qū)是禁區(qū)或限制區(qū)，在部分地區(qū)還可以通過優(yōu)云免費(fèi)申報(bào)飛行計(jì)劃，“不過目前只接受運(yùn)營人的申報(bào)，監(jiān)管部門還沒有足夠人力審批個(gè)人申報(bào)。”

與此同時(shí)，目前國家已經(jīng)在研究出臺無人機(jī)識別碼和“電子圍欄”的國家標(biāo)準(zhǔn)，未來有望出臺統(tǒng)一的電子圍欄國家標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)無人機(jī)廠商需要按照國家發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。“無人機(jī)在出廠的時(shí)候就應(yīng)該把機(jī)場的數(shù)據(jù)錄入，從而保證，凡是飛行禁區(qū)無人機(jī)是進(jìn)不去的。”柯玉寶說。

相關(guān)專家同時(shí)強(qiáng)調(diào)，無人機(jī)“黑飛”事件之所以屢禁不止，“深層原因是國內(nèi)的航空文化沒有普及。其實(shí)，只要如實(shí)申報(bào)計(jì)劃，基本上都能航飛，不能的情況也會加以說明。如果民用無人機(jī)駕駛員甚至是大眾都知道怎樣操作無人機(jī)才是合理、合法的，那么民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)將更加健康、有序地發(fā)展。”