透視行業協會脫鉤改革

裘一佼+劉子瑜

2017年5月12日，浙江省民政廳發布消息：全面完成全省性行業協會商會脫鉤第一批試點工作，47家試點行業協會商會已在機構、職能、人員、資產、黨建和外事等方面與行政機關全面分離。

同日，110家行業協會商會作為第二批試點單位，走上脫鉤之路。至此，脫鉤范圍已覆蓋我省半數省級行業協會商會。

去行政化，激發市場和社會活力

浙南沿海，企業家王先可戴著眼鏡幾乎要把臉湊到“財務報表”上，一只手上的煙燃燒到了根部，“煙要抽到底，錢要花在刀刃上。”他嘟囔著，但又苦笑著說，“不過很多錢都打了水漂。”

今年2月，省委派出8個調研組進行“企業減負擔降成本”專項調研，走訪座談1093家企業后，除成本、物流、用工之外，發現了一個“企業感覺非常不合理的其他負擔”：協會商會多。

王先可的企業2016年加入了12個協會，會費共8萬元。他加入協會看重的是能獲取行業的專業信息、為企業轉型升級找出路。但現實是，一些協會“亂收費不說，還不提供服務”。

調研組發現這并非個例，一家企業加入的協會少則七八個，多則幾十個，國家、省、市、縣各級都有。多數企業家坦言，從來沒有任何一家協會或商會強迫自己加入，但種種因素已經讓“選擇權”成了“沒得選”。

政社不分、管辦一體、責任不清的“缺陷”，導致一部分行業協會商會野蠻生長。調查發現，部分協會習慣依靠行政主管部門開展工作，成了“二政府”，一些業務主管部門也習慣用傳統方式管理和直接指揮協會工作，某一省級部門竟“掛靠”了150多家行業協會商會。

一些不合理的審批事項和收費項目雖然在政府職能部門取消，卻在行業協會里出現，甚至還出現“搭車收費”“指定服務”等隱性腐敗問題。在一些地方，行業協會商會還成了安排退休領導干部的重要途徑。

此外，一些行業標準由協會商會制定，從而導致企業為了擁有行業標準制定權而入會并繳納會費。“是一個循環模式，交錢、入會、出標、參評、賺錢。”一名企業家這樣說。

政府越位、錯位和缺位帶來的弊端，在行業協會商會的運行中顯現。社會上也有了一種說法，一些行業協會商會是“戴市場的帽子、拿政府的鞭子、收企業的票子、供官員兼職的位子”。

事實上，行業協會商會本是政府和市場之外的第三部門。從國際經驗來看，它在現代市場經濟體系中的地位舉足輕重，就像是傳送帶，讓政府宏觀經濟管理和企業微觀經濟運行順暢。

浙江省家具行業協會會長倪良正每年一項重要的任務是帶領協會會員單位集中考察項目、采購原材料，“這樣做可以降低原材料成本和商鋪價格。”

不僅是議價，在民營經濟發達的浙江，行業協會商會不管是在政府決策咨詢、維護行業權益，還是在對會員企業提供管理咨詢、培訓引導、協調國際貿易爭端等方面，都做出了不小的貢獻。

為行業協會商會“正名”，突破口在于政府本身：退出微觀經濟領域，激發市場和社會活力，強化宏觀經濟管理和市場監管，改善公共產品和公共服務供給。

這樣的改革邏輯，出現在2015年7月中辦國辦印發的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》中。方案提出“五分離五規范”，即機構、職能、資產、人員和黨建等管理事項分離，做到“去行政化”，但要求依法監管、建立新型合作關系，做到“脫鉤不脫管”。它不僅意味著政府與市場關系的重塑，也意味著政府與社會關系的重塑，政府、市場、社會，必須各就其位、各司其職。

猛藥去疴，再創體制機制新優勢

我國共有行業協會商會近7萬個，占所有社會組織的十分之一，浙江行業協會商會已達到4300余家，數量不容小覷。

2006年9月，浙江率先在全國開展了一輪政社脫鉤工作，要求實現“人員分開、財務獨立、場地分設”。一年后，1346個行業協會完成與行政機關的脫鉤。

市場先發、體制改革，支撐起浙江過去的每一次跨越突破。但是，放在如今政府轉變職能、簡政放權的大背景下，放在經濟爬坡過坎、部分企業負擔較重的大背景下，必須“猛藥去沉疴”。以脫鉤改革為例，就要以速度和力度，切斷對行政資源的“路徑依賴”，再造浙江體制機制新優勢，激發發展活力。

自國家部署地方脫鉤任務之后，浙江立即將該項任務列為省委全面深化改革領導小組社會體制改革和經濟體制改革“三個一批”重點改革項目。2016年3月，省政府成立了脫鉤聯合工作組；當年9月底，《浙江省行業協會商會與行政機關脫鉤實施方案》出臺。

脫鉤改革要突破利益固化的藩籬，省民政廳社會組織管理局工作人員告訴記者，要做到“應脫盡脫”實則艱難，浙江在總體方案出臺后，緊接著出臺了負責人任職、國有資產、黨建工作、行政辦公用房、外事等多個配套文件，加速脫鉤進程。

“動真格。”采訪中，幾乎所有的行業協會商會負責人和職能部門都這樣形容這一輪治理“風暴”。

省環保產業協會是首批脫鉤試點之一。協會秘書長鐘亦明說，省環保廳在試點開始后就成立了脫鉤工作領導小組，落實“五分離五規范”中的每一步工作。按照管理辦法，他自己也面臨著一次重大的抉擇：要么繼續當省環境工程評估中心（省環保廳下屬事業單位）副主任，要么留在協會，兩者不可兼得。反復思考后，鐘亦明選擇留在協會。

在實際操作中，脫鉤的一大難點，就是“切割”政府部門的職能。近兩年，浙江已提前做出制度性安排，分別出臺關于政府向社會力量購買服務、推進政府職能向社會組織轉移的意見。

在本次脫鉤工作中，行業協會商會的職能得到進一步明確，47家試點行業協會商會已全部規范了行政機關與行業協會商會的職能委托關系，對于可以采取購買服務的事項由原業務主管單位按規定程序列出清單并向社會公布。如省環保產業協會長期從事全省的環保產業調查和統計，省環保廳就將以政府購買服務的方式開展此項工作。

鐘亦明認為“機遇大于風險”。他目前考慮最多的是，環保行業在浙江風生水起，協會要立即開拓兩大新業務：推動環保產業基金發展、建立浙江省環保產業技術服務平臺，重點放在環保科技創新、提高環保產業標準化水平、推廣應用先進環保技術及產品這3個方面。“其實就是一句話，真正回歸社會組織的角色本位，面向市場、服務會員。”鐘亦明說。

政會協同，推進治理能力現代化

從長期依附行政資源的“路徑依賴”到“下海游泳”，人們不禁追問：沒了官方背景，行業協會商會作為社會組織，怎么活下去？

十八屆三中全會在創新社會治理體制方面提出了一條極其重要的方針：“激發社會組織活力”，從這個意義上說，行業協會商會的脫鉤，也是為其他社會組織提供“強筋健骨”的示范實踐，為治理能力現代化奠定基礎。

浙江大學公共管理學院院長、浙江省商會發展研究院院長郁建興和他的研究團隊發現，脫鉤的行業協會要生存發展，必須圍繞協會商會互益性社會團體這一基本屬性，遵循辦會規律，進行自我完善，比如建立現代組織體制、完善法人治理結構、提高服務能力等。其中一個關鍵問題就是，行業協會商會能否有效承接起政府“交還”出來的職能。

以浙江省皮革行業協會為例，早在2002年，這個全省性的行業組織從浙江省皮革塑料工業公司完全剝離出來。理事長李偉娟說，協會的職能是提供指導、咨詢、信息等服務，規范市場主體行為，引導企業健康有序發展，這些曾經部分由職能部門開展的工作，他們已經做得有聲有色。

目前，該協會會員單位近700家，是脫鉤前的10倍，它們的經濟總量已占全行業規模以上企業的70%以上。讓記者有些驚訝的是，即使是市場化運作程度較高的省皮革行業協會，年費并不高，副理事長單位的年費是5000元，一般會員單位年費在800元至1000元。

與會員費相比，會員企業能在這里購買到“超值”的服務，協會下設7大專業委員會，囊括皮革行業的龍頭企業，還與省內28個地方協會形成同盟，能及時上門為企業解決技術創新上的瓶頸，會員的反饋是“雪中送炭”。

郁建興認為，這是協會健康“生長”的一個好案例。政府、市場與行業協會之間求得善治，其中一個重要的前提，就是政府轉移的職能、購買的服務，行業協會商會能接得住、做得好，企業能獲益、有歸屬感。

研究團隊把它概括為“協同新機制”：脫鉤改革的最終目標是形成現代行業協會商會組織體系，是啟動一系列行業協會商會綜合配套改革的第一步，后續的監管體制與配套政策都要同步跟進，不能為脫鉤而脫鉤。

比如剛剛脫鉤的省環保產業協會，它的主管部門已不是省環保廳，但它有省民政廳、環保廳、審計廳等監管部門，重點加強事中事后的監管，組織關系隸屬省社會組織綜合黨委，實現“脫鉤不脫管”。

采訪中，監管部門、行業協會商會和企業都提及了對于脫鉤后的若干關鍵“抓手”：加快社會組織的立法工作、健全準入和退出機制、完善信用體系和信息公開制度、完善政府綜合監管體系。