立法保障學前教育發(fā)展

路國連

2017年5月26日，浙江省十二屆人大常委會第四十一次會議審議通過的《浙江省學前教育條例》，將于2017年9月1日起施行。條例的出臺實施，對于進一步促進和規(guī)范學前教育，維護學齡前兒童、保育教育人員和學前教育機構的合法權益，提高學前教育質(zhì)量，具有重要意義。

學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)。近年來，隨著我省經(jīng)濟社會快速發(fā)展，學前教育事業(yè)得到長足發(fā)展。截至2015年12月，全省總共有幼兒園8908所，其中民辦幼兒園6676所，占幼兒園總數(shù)的74.94%；適齡在園兒童190.16萬人，其中民辦幼兒園在園兒童118.87萬人，占在園兒童的62.51%；全省學前三年入園率達到97.1%。

但從總體上看，學前教育仍是各級各類教育中的薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為教育資源相對短缺、投入不足、師資隊伍不夠健全、合同制教師收入待遇普遍較低、體制機制不夠完善、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡、保育教育質(zhì)量有待提高等，有的地方“入園難”問題突出，學前教育仍是我省教育事業(yè)的短板之一。

條例制定過程中，堅持學前教育的公益性和普惠性，堅持政府主導，社會參與，公辦民辦并舉，落實各級政府責任，充分調(diào)動各方面積極性，堅持從實際出發(fā)，著力解決學前教育實踐中存在的突出問題，努力構建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系。

強化政府職責，明確幼兒園規(guī)劃與建設要求

隨著全面“二孩”政策的落地，孩子入園難的問題引發(fā)了更多擔憂。近年來，浙江省學前教育普及程度逐步提高，但各地尤其是城鎮(zhèn)學前教育資源缺口仍面臨較大需求。

學前教育屬于社會公益事業(yè)，政府責無旁貸。合理規(guī)劃和建設幼兒園，均衡分布學前教育資源，是保障三周歲以上學齡前兒童接受基本的幼兒園教育的前提和基礎。為此，條例從以下幾方面作了規(guī)定。

一是各級人民政府應當將學前教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，合理配置學前教育資源，健全覆蓋城鄉(xiāng)的學前教育公共服務體系。

二是縣級以上人民政府應當將保障三周歲以上學齡前兒童接受基本幼兒園教育的幼兒園建設納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，預留符合規(guī)定要求的幼兒園用地。教育行政部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門根據(jù)本行政區(qū)域城鄉(xiāng)規(guī)劃，制定、調(diào)整幼兒園布局專項規(guī)劃，報本級人民政府批準后實施。各級人民政府應當將農(nóng)村地區(qū)幼兒園作為新農(nóng)村公共服務設施進行統(tǒng)一規(guī)劃、優(yōu)先建設。

三是為了保證分期建設的住宅區(qū)在第一期住宅交付后配套幼兒園可以交付使用，規(guī)定統(tǒng)一規(guī)劃、分期建設的居民住宅區(qū)，配套建設的幼兒園應當與首期建設的居民住宅區(qū)同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用。

四是要求設區(qū)的市、縣人民政府在劃撥或者出讓土地時，應當在國有建設用地使用權劃撥決定書或者有償使用合同中明確配套幼兒園的用地面積、建設要求、建設期限、交付方式、產(chǎn)權歸屬等內(nèi)容。

五是規(guī)定居民住宅區(qū)配套幼兒園經(jīng)驗收合格后，建設單位應當將其移交縣（市、區(qū)）人民政府。設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應當將居民住宅區(qū)配套幼兒園用于舉辦公辦幼兒園，也可以通過公開招標方式委托舉辦提供普惠性學前教育服務的民辦幼兒園。已建成的居民住宅區(qū)未按規(guī)定配套建設幼兒園的，縣（市、區(qū)）人民政府應當在國家和省規(guī)定的期限內(nèi)，采取置換、購置、改造、租賃等方式予以解決。

每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）至少設置一所公辦幼兒園

在農(nóng)村，學前教育更是“短板中的短板”。農(nóng)村地區(qū)生源分散，經(jīng)濟相對落后，民間資金大都不愿投入，業(yè)已設立的民辦幼兒園大多屬于低、小、散，保育教育質(zhì)量難以保證。

學前教育是公益事業(yè)，農(nóng)村地區(qū)尤其需要政府財政資金予以重點扶持。《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》中明確要求，大力發(fā)展公辦幼兒園，提供“廣覆蓋、保基本”的學前教育公共服務，地方政府要安排專門資金重點建設農(nóng)村幼兒園。

從立法調(diào)研情況看，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過設立公辦幼兒園，對民辦幼兒園發(fā)揮帶動和示范作用，或者直接在偏僻農(nóng)村設立教學點的模式，取得較好社會效果。為此，條例規(guī)定，每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）應當至少設置一所公辦幼兒園。

保障學前教育經(jīng)費，提高教育保育人員的待遇和水平

不少意見反映，少數(shù)地方財政性學前教育經(jīng)費占教育經(jīng)費比例偏低，還有的地方對提供普惠性學前教育服務的民辦幼兒園和非營利性幼兒園的生均經(jīng)費補貼標準偏低，制約了學前教育事業(yè)發(fā)展，影響了學前教育質(zhì)量。

從前期立法調(diào)研情況看，學前教育質(zhì)量較差的地區(qū)，往往是財政性學前教育經(jīng)費占比較低、財政資金對民辦學校生均補貼較少的地區(qū)。相應地，財政資金投入比例較高的地區(qū)，學前教育發(fā)展得普遍較好。

為促進學前教育事業(yè)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)差異，盡快補齊學前教育短板，借鑒江蘇等兄弟省市的做法，條例對財政性學前教育經(jīng)費在教育經(jīng)費中的比例作出剛性規(guī)定，明確縣級財政性學前教育經(jīng)費占同級財政性教育經(jīng)費的比例不低于百分之五。同時規(guī)定：“對非營利性民辦幼兒園和提供普惠性學前教育服務的民辦幼兒園，縣級以上人民政府應當采取生均經(jīng)費補貼的方式予以扶持，保障其正常運行。生均經(jīng)費補貼標準由財政部門會同同級教育行政部門制定。”

另外，結(jié)合我省實際，條例進一步加強學前教育的資助力度，規(guī)定對屬于特困供養(yǎng)人員的學齡前兒童、最低生活保障家庭學齡前兒童、殘疾兒童、烈士子女按照規(guī)定標準實行免費學前教育。

師德高尚、熱愛兒童、業(yè)務精良、結(jié)構合理的幼兒園教師和保育員隊伍，是做好幼兒園保育教育工作的保證。目前幼兒園合同制教師和保育員比例較高、待遇偏低、專業(yè)素養(yǎng)參差不齊，教師隊伍不夠穩(wěn)定。穩(wěn)定幼兒園教師和保育員隊伍、提高教師和保育員業(yè)務水平的關鍵是提高和保障其工資待遇，加強師資培養(yǎng)和培訓。

為此，條例作了針對性規(guī)定：一是明確幼兒園教師技術職稱評定、技術職務聘任政策單列實施；二是縣級以上人民政府應當采取措施，逐步改善和提高幼兒園勞動合同制教師、保育員的工資待遇，并明確幼兒園勞動合同制教師人均年收入，不低于上一年度所在地全社會單位在崗職工年平均工資。三是針對幼兒園男性教師偏少的現(xiàn)狀，條例要求政府采取措施增加幼兒園男性教師的數(shù)量。四是規(guī)定通過免費組織幼兒園教師和保育員培訓、保育員崗前培訓、政府制定幼兒園教師和保育員培養(yǎng)計劃、鼓勵公辦幼兒園與民辦幼兒園之間進行教師任職交流等形式，提高教師和保育員職業(yè)素養(yǎng)。

明確辦學基本成本，合理確定收費標準

幼兒園生均經(jīng)費和生均公用經(jīng)費的必要投入，是做好保育教育的基本物質(zhì)保障，但實踐中各地規(guī)定不一、差距較大，有的地方尚沒有相應標準。不少地方提出，省里應明確最低標準，既可以保障保育教育質(zhì)量，也可以作為核定收費標準的重要依據(jù)。為此，條例規(guī)定：“幼兒園生均經(jīng)費、生均公用經(jīng)費和公辦幼兒園生均經(jīng)費財政撥款的最低標準，由省財政部門會同省教育行政部門制定。”

另外，不少地方反映，提供普惠性學前教育服務的幼兒園收費標準偏低，定價和調(diào)整機制不夠健全。修改后的《民辦教育促進法》將民辦學校分為非營利性民辦學校、營利性民辦學校兩類，并規(guī)定非營利性民辦學校收費的具體辦法由省級人民政府制定，營利性民辦學校的收費標準實行市場調(diào)節(jié)。同時，政府通過購買服務或者給予生均經(jīng)費補貼等形式委托民辦幼兒園提供普惠性學前教育服務的，其收費應當接受政府管制，由政府作出相應規(guī)定。為此，條例根據(jù)民辦教育促進法，結(jié)合我省實際分別作了規(guī)定。一是公辦幼兒園執(zhí)行政府確定的收費項目和標準。價格主管部門應當依據(jù)幼兒園辦學成本、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展要求和社會承受能力，合理確定并定期調(diào)整收費標準。二是非營利性幼兒園、提供普惠性學前教育服務的民辦幼兒園收費的具體辦法，授權省人民政府制定，由省人民政府根據(jù)學前教育改革發(fā)展的需要作出相應規(guī)定。三是明確營利性民辦幼兒園的收費項目和標準，實行市場調(diào)節(jié)，由幼兒園自主決定。

此外，條例進一步規(guī)范和加強保育教育工作，堅持“以游戲為基本活動”的科學保教理念，糾正小學化教育傾向的經(jīng)驗做法，要求幼兒園不得教授小學教育內(nèi)容和進行其他超前教育或者強化訓練。針對社會普遍關注的幼兒安全問題，從衛(wèi)生保健、玩具教具安全、食品藥品安全、校園安全、校車安全等方面作出嚴格規(guī)定。 攝影 蔡榮章