省際民族聚居區地方政府跨界協作創新實踐淺析

閆凱

摘要：我國省際民族聚居區要實現跨越式發展，需要開展跨界協作，進行政府創新實踐，滿足跨界協作中的制度需求。我國現有的可以借鑒的地方政府跨界協作創新實踐主要有基于組織機制視角下的組織結構、協調機制創新實踐，基于主導力量視角下的上級政府主導型和地方政府主導型政府創新實踐，以及我國現有的省際民族聚居區地方政府跨界協作政府創新實踐。

關鍵詞：地方政府；跨界協作；政府創新實踐

省際民族聚居區經濟發展滯后，貧困人口集中連片，在現階段我國實現全面建成小康社會、開展扶貧攻堅的關鍵歷史時期，面臨著快速趕超的重要使命。省際民族聚居區“山同脈、水同源、人同族、民同心”，自然稟賦相似，經濟社會發展相似性和相關性高，開展地方政府跨界協作，實現抱團協同發展，能夠促進經濟社會又好又快發展。省際民族聚居區地方政府跨界協作的動力來源于自身和外界力量，由于省市級政府對跨省區政府不存在約束力，外界力量主要是指是中央政府的制度推動力。相比歐美等西方發達國家，我國中央政府與地方政府合作中的制度供給明顯不足。美國在聯邦憲法中有地方政府合作“協議條款”法律規定，擁有超越行政區劃的跨州聯合執法機構，歐洲國家在議會中有專門的區域協調管理機構。我國現有的地方政府合作政策主要是中央政府的行政安排，諸如對口幫扶和僅限于某一特定區域的特定政策，并非地方政府的主動創新行為，是一種被動的制度創新。中央政府在政府跨界協作制度供給上的不足無法滿足現實的制度需求，而改革開放后實行的分權化改革賦予了地方政府更多的行政自主權，這都客觀上為地方政府開展政府創新實踐活動創造了條件。

一、我國地方政府跨界協作中的政府創新實踐

（一）組織機制視角下的政府創新實踐

1.組織結構創新

組織結構創新是指對現有地方政府之間或部門內部結構適當調整和有機整合，創造有利于政府合作的行政組織的過程。組織結構創新為政府合作而改變，也更能適應合作的需要，但這種創新伴隨著行政權力的整合，有一定的難度和阻力存在。目前，我國典型的地方政府合作組織結構創新當屬新疆維吾爾自治區首府烏魯木齊市與毗鄰昌吉回族自治州探索成立的地區聯合黨委“烏昌黨委”，2004年成立的烏昌黨委并不涉及兩地的行政區劃調整，屬于自治區黨委派出機構，但對兩地經濟社會發展承擔有相應領導責任，主要任務是統籌兩地經濟社會發展、統一制定區域整體發展規劃，實現烏昌經濟一體化。兩地分別于2005年和2008年合并成立了烏昌財政局、發改委、規劃局和招商局等政府機構，由于烏昌黨委掌握有較大的人事任免權，具有一定的權威性，其在履行區域協調職能時執行力較強，對兩地政府約束力較高，有利于打擊地方保護主義，實現區域整體利益的最大化。目前，我國省際民族聚居區地方政府在開展組織結構創新上也做了一些積極的探索，比如，武陵山區松桃、花垣、秀山毗鄰三縣鄉鎮黨委跨界成立聯合黨支部，各鄉鎮黨委書記輪流擔任支部書記，協調開展矛盾調處、信訪維穩、濫辦酒席整治等工作。再如，為有效促進經濟欠發達的粵西和桂東地區經濟社會快速發展，在廣東和廣西兩省政府推動下成立的“粵桂合作特別試驗區”以省際毗鄰的肇慶和梧州兩市交界為中軸、各占雙方50平方公里土地進行開發建設，兩市共同組建試驗區管委會，試驗區內行政管理和社會管理實現一體化，東西部優惠政策共享疊加，目前該試驗區已經上升為國家戰略。

2.協調機制創新

地方政府組織結構創新固然有很大的制度優勢，但需要上級政府強有力的推動才能得以實施。區域內政府間組織協調機制是指為促進區域內地方政府間開展跨界協作、協調解決利益沖突與矛盾，而進行的有目的的制度安排。組織協調機構應獨立于區域內各地方政府，統籌協調解決地方政府間開展跨界協作中存在的問題。諸如，長三角地區地方政府在跨界協作過程中形成了4種主要的合作協調機制，從高層到低層依次是滬蘇浙皖主要領導會晤機制、滬蘇浙皖經濟合作與發展座談會、長三角經濟協調會和長三角各城市政府職能部門協調會，它們有機構成、相互作用，有力地促進了長三角地區經濟社會的一體化進程。泛珠三角區域合作在組織協調機制上，形成了“9+2”行政首長聯席會議制度、政府秘書長會議制度、泛珠三角合作與發展論壇等協調機制，促進了地方政府跨界協作由淺入深和高效率的運作，有力地推動了我國東、中、西部地區的協同發展。

（二）主導力量視角下的政府創新實踐

1.上級政府主導

區域內地方政府開展跨界協作必然面臨合作由誰來推動、出現矛盾和沖突誰來協調解決的問題，由于高一級政府對下級政府擁有人事任免權，具有一定的權威性，在上級政府主導下，地方政府聽命于上級政府特別是中央政府的安排，這能夠有效解決地方政府跨界協作中出現的“議而不決，決而不行，行而無果”的不作為行為，規避各路諸侯各行其是的問題。烏昌黨委由上級政府新疆維吾爾自治區為實現烏昌經濟一體化而設立，是一種上級政府主導下的地方政府合作創新實踐。同成立烏昌黨委初衷一樣，內蒙古自治區為發展呼包鄂經濟圈，從2004年開始，自治區政府每年定期組織召開呼包鄂經濟座談會，自治區黨委書記親自主持，自治區黨委副書記、主席以及呼和浩特、包頭、鄂爾多斯三市的主要領導和相關職能部門負責人列席會議。2006年，自治區發改委頒發《內蒙古自治區呼包鄂區域經濟“十一五”發展規劃》，呼包鄂經濟圈一體化發展上升為自治區發展戰略。2010年，自治區政府頒發《內蒙古自治區以呼包鄂為核心沿黃河沿交通干線經濟帶重點產業發展規劃（2010-2020年）》，推動區域內產業集中集聚集約發展。呼包鄂經濟圈的經濟集聚和快速發展過程離不開內蒙古自治區黨委和政府的高度重視和統籌領導，有了上級政府的有力支持和統一協調，呼包鄂地方政府間的跨界協作才能得以有效地開展。在自治區級黨委和政府的規劃和領導下，烏昌黨委和呼包鄂經濟圈得以成立和發展，它們是我國民族欠發達地區地方政府跨界協作、實現區域經濟一體化的發展縮影。

相比之下，我國東部發達地區地方政府跨界協作很多也得以在上級政府的主導下順利實施，實現區域整體利益的帕累托最優。以溫州市下轄的永嘉縣和樂清市開展的跨界供水合作為例，永嘉縣和樂清市東西毗鄰，永嘉縣水資源豐富，而相鄰的樂清市水資源卻相當匱乏，這使兩地開展供水合作有了可能和必要。溫州市于2000年首先提出兩地開展供水合作、共同投資建設楠溪江水利樞紐工程，引永嘉縣的楠溪江水至樂清市。由于兩地在利益分配上存在著自身無法協調的矛盾，項目立項后一度陷入停滯狀態，經過溫州市政府的反復協調溝通，合作方案幾經修改，最終達成雙方各自的投資歸自身所有、“永嘉賣水給樂清”的合作模式，2014年底，永嘉和樂清兩地政府再次簽訂《溫州楠溪江供水工程建設初步意見備忘錄》，兩地政府和溫州市政府均成立專門的供水工程領導小組，負責工程的具體實施。2006年，在充分協調雙方意愿、解決了一系列難以調和的爭議后，溫州市政府要求工程年底開工，三年內建成。2011年，楠溪江供水工程主體工程完工，2012年3月，工程正式通水，造福于兩地百姓。至此，永嘉縣和樂清市的跨界供水合作終成正果，達到了雙贏的目的。從兩地跨界供水合作的曲折過程來看，盡管永嘉縣和樂清市存在資源優勢互補的供水合作基礎，建設楠溪江水利樞紐工程后，永嘉縣可以達到開發楠溪江水資源、增加財政收入、解決水庫移民問題的目的，而樂清市可以破解水資源短缺的困境，解決制約經濟社會發展的瓶頸問題，雙方均可從中獲益，但跨界合作并非會自動出現且具體合作細節僅依靠當事政府無法達成共識，這時溫州市政府主動提出開展兩地供水合作，在溫州市政府主導下，兩地反復溝通協調，有效解決了集體行動的困境，使兩地摒棄了搭便車的心態，最終取得跨界供水合作的成功。

2.地方政府主導

地方政府主導下的政府跨界協作是指上級政府沒有參與或參與很少，地方政府基于自身利益的需求尋求跨界協作，各方主要以會議的形式進行溝通和協調，通過制定相應的合作制度、簽訂合作協議等約束各方的行為。我國地方政府自身主導下的跨界協作成功典范當屬長三角經濟協作區，長三角地區屬于我國經濟發達地區，各省市及其所轄地區經濟社會發展水平較高，地方政府間競爭激烈。隨著經濟全球化和區域經濟一體化的快速發展，長三角區域內資源要素流動頻繁，要素流動的自由化不斷沖破行政區劃的束縛，這就要求地方政府開展跨界協作，減少區域內市場壁壘，提高資源的流轉效率和配置效率，為地方經濟主體的快速發展創造良好的外部環境。長三角地方政府出于合作共識，自發形成了從政府高層到低層的合作機制和協調機制，在消除市場壁壘、基礎設施建設和公共服務領域積極開展合作，諸如簽訂“長三角工商第一、二、三、四、五號文件”，拆除行政區劃籬笆，構建統一的市場準入、執法和法治環境，成立區域合作組織如“長三角道路運輸輪值協調委員會”等協調基礎設施管理權，共同通過《關于太湖水環境治理和藍藻應對合作協議框架》來治理區域水污染等。

二、省際民族聚居區地方政府跨界協作政府創新實踐

省際民族聚居區經濟社會發展普遍滯后，區域內經濟主體發展弱小，資源要素流動不頻繁，地方政府間缺乏合作意識。我國省際民族聚居區多為山區丘陵地帶，礦產資源豐富，適合發展資源型產業，區域內各地方產業結構趨同現象嚴重，地方政府間為開發區域內資源、發展當地產業而展開激烈競爭，地方政府思想保守落后，缺乏整體全局意識，出于地方保護的目的而不愿意開展跨界協作。現階段我國省際民族聚居區地方政府跨界協作政府創新實踐主要為順應國家區域發展戰略大局，借鑒發達地區地方政府跨界合作成功經驗而成立。以湘桂黔渝毗鄰地區經濟協作區為例，作為我國西南地區一個開放性的政府間區域經濟技術協作組織，該協作區目前擁有17個地州市，經過多年的發展，確立了《湘桂黔渝毗鄰地區經濟協作區政府領導聯席會議制度》《湘桂黔渝毗鄰地區協作區民營企業協作會議制度》等一系列合作制度和機制，達成了一系列的政府合作項目，取得了一定的成效。但由于該協作區并不存在權威的領導和協調機構，協調組織比較松散，缺乏對組織成員的約束力，許多問題往往只能通過領導之間的友好協商解決，主要通過協商和會議的形式達成，效率較低，執行力和約束力欠缺，涉及各方根本利益、需要各退一步顧全大局的矛盾沖突往往無法化解。

省際民族聚居區地方政府在跨界協作的政府創新實踐中，可以借鑒我國現有的地方政府創新實踐，但又不能盲目借鑒，忽視只身發展現狀，應實事求是，從自身情況出發，構建高效率的組織機制，確定適合自己的主導力量，努力探索出一條符合區域經濟社會發展規律的正確路徑。

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