《社區矯正法（征求意見稿）》中存在的問題及建議

丁心葉　李詩雯　黃文青　黃莉

摘 要 2016年12月1日，國務院法制辦公室發布了《社區矯正法（征求意見稿）》。社區矯正相關問題再次引發了社會各界的熱切關注。從內容來看，其中許多地方可圈可點，但在以下幾方面仍存在不足。首先是沒有明確社區矯正的性質；其次，對于社區矯正的對象定義不夠科學；此外，在執法機構和人員的權責、范圍的規定上都比較模糊；最后，對于風險評估、實施細節以及權利保護的規定上存在缺漏。這些問題在我國社區矯正立法活動中必須被重視。

關鍵詞 社區矯正法 對象 執法 風險評估

作者簡介：丁心葉、李詩雯，東南大學2014級工程法專業本科生；黃文青、黃莉，東南大學2014級法學專業本科生。

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.018

國務院法制辦于2016年12月1日公開征求對《社區矯正法（征求意見稿）》（以下稱《征求意見稿》）的意見，這無疑是我國社區矯正法立法過程中濃墨重彩的一筆。《征求意見稿》共5章36條，主要明確了社區矯正的適用對象、程序、對社區服刑人員的監管及教育幫扶等內容。其中不乏一些亮點，但仍然存在內容過于簡略、相關規定較為模糊或不夠合理等問題。筆者現就這些問題進行探討，并提出相關改進建議。

一、社區矯正的性質

兩高兩部《關于開展社區矯正試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）將我國的社區矯正界定為“非監禁刑罰執行活動”，并在近十年的實踐中，理論界和實務界對社區矯正這一性質達成了普遍共識。對社區矯正的性質界定的問題十分重要，這關系到社區矯正的對象、執行主體以及管理等問題，然而在《征求意見稿》中卻沒有明確規定社區矯正的性質。這使得社區矯正在國家法律體系中的地位十分不明確，無法與其他制度相銜接、聯動，很可能會干擾社區矯正制度的正常實施。建議將社區矯正界定為“非監禁刑罰執行活動”，以“刑罰執行”為落腳點，會大大提高社區矯正制度的權威性、嚴肅性，從而實現社區矯正應有之目的和宗旨。

二、社區矯正對象的稱謂

從兩院兩部《通知》后，關于社區矯正對象一直采用“社區服刑人員”一詞。然而，在兩院兩部《社區矯正實施辦法》中突然改用“社區矯正人員”這一概念，《征求意見稿》中也延續了“社區矯正人員”一詞的使用。筆者認為，“社區矯正人員”一詞是不準確、不科學的。建議替換成“社區服刑人員”，理由如下：

（一）“社區矯正人員”之歧義

《征求意見稿》的第2條將被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監外執行的罪犯概括為“社區矯正人員”，“社區矯正人員”一詞應當解釋為包括社區矯正執行機構的工作人員、社區矯正執行對象、社會工作者、志愿者等，可以說“社區矯正人員”一詞模糊了社區矯正的對象與其他人員之間的界限。

（二）“社區服刑人員”的明顯優勢

社區矯正的對象建議替換成“社區服刑人員”這一概念，“服刑人員”明確了社區矯正的對象是經過偵查、起訴、審判各個階段最終被法院判為有罪的罪犯，而非指社區矯正中的所有人員。實踐表明，“社區服刑人員”一詞的使用并未造成任何負面影響，可以說是建立在實踐基礎上的經驗總結，完全可以將其上升到立法的高度。

三、社區矯正的執法主體

（一）執法機構

《征求意見稿》第4條規定：“國務院司法行政部門主管全國的社區矯正工作。縣級以上地方人民政府司法行政部門負責本行政區域的社區矯正工作。”同時，第26條又規定：“縣級以上地方人民政府應當為教育幫扶社區矯正人員提供必要的條件，組織社會力量廣泛參與教育幫扶工作。”那么社區矯正機構的性質究竟如何？社區矯正的執法機構究竟是誰？其職權如何？ 可見，《征求意見稿》對這一系列的問題規定十分粗陋，建議對社區矯正機構設置專章專節，對相應的制度設計予以細化。

首先，應明確社區矯正機構是國家刑罰執行機關，這是由社區矯正的性質決定的。其次，在縣級司法行政部門下設置社區矯正機構作為基本的社區矯正執行機構。從整個刑事司法程序、分工來看，公安機關行使偵查權、檢察機關行使檢察權、審判機關行使審判權、司法行政機關行使執行權。而作為國家刑罰執行機關的社區矯正機構理應歸入到司法行政機關中去，這是各個機關分工合作，保證整個刑事司法程序順利進行的要求。 最后，應明確社區矯正機構的職權。《征求意見稿》第24條規定：“社區矯正人員脫離監管的，社區矯正機構應當立即組織查找，有關單位和人員應當予以配合協助。社區矯正機構發現社區矯正人員正在實施違反監督管理規定或者違反禁止令的，應當立即制止；制止無效的，應當立即通知公安機關處理。”從這一規定可以看出社區矯正機構不享有強有力的職權，如果社區矯正機構無任何強制力來保障其職責的實現，那么社區矯正機構將存在缺乏權威性，其運作缺乏執行力。

（二）執法人員

1.明確執法工作人員范圍

如前所述，社區矯正作為一種非刑罰執行方式，社區矯正工作應當是專業程度高、十分嚴肅的執法工作，所以我們不能隨意擴大解釋執法工作人員的范圍。《征求意見稿》第30條規定：“居民委員會、村民委員會可以引導志愿者和社區群眾，采取多種形式對社區矯正人員進行教育……”這是否就意味著把居民委員會、村民委員會、志愿者、社區群眾納入到執法工作人員的范圍之內了呢？是否意味著賦予了其執法權？是否意味著他們可以實施所有的社區矯正工作？ 筆者認為這一規定存在一定的風險，應重新定義為：居民委員會、村民委員會、志愿者、社區群眾可以在社區矯正機構的組織和引導下參與到社區矯正工作中來，他們可以從事特定的教育工作（非所有的社區矯正工作）。如此可以發揮公眾的積極性，從而對教育改造工作產生積極影響。

2.警察配置問題

關于社區矯正機構中是否應該配置警察問題以及怎樣配置的問題一直沒有定論。我們認為，應當在社區矯正機構中配置警察。 參照我國的法院、檢察院，它們都擁有各自的專職警察，在實踐中，專職警察所帶來的威懾力遠遠比相關部門協作的作用強大的多。為實現教育改造的目的，強制力是必不可少的，服刑人員也會更好地服從管理和規定，從而實現改造和教育的目的。必要數量的警察可以為社區矯正工作的正常進行提供強有力的保障。

四、對犯罪人的風險評估

風險管控是社區矯正的基礎工作與核心工作，而風險評估則是風險管控的基礎和依據。科學、合理地進行風險評估對于增強社區矯正的安全性、矯治工作的實效性以及獎懲考核的激勵性有重大作用，所以要確保評估的準確性。

當代風險評估主流方法是使用統計方法進行。包括三個主要環節：

第一，篩選危險評估預測因子。預測因子是用以預測犯罪人重新犯罪可能的因素，包括種族、犯罪史、家庭因素、毒品史等眾多方面。

第二，給每個預測因子分配相應權重，即對預測因子對再犯可能性影響的程度給出分值。

第三，對所有預測因子權重值統計并進行分析。這種統計方法一般以量表作為風險評估的工具和載體，不同地區的量表內容偏重各有差異。 這在一定程度上表明了風險評估工作的專業性，因此對于犯罪人的調查評估工作需要由具有相關法律知識乃至人格矯治知識和技術的專業人員負責。

《征求意見稿》第 10 條第2款規定：“社區矯正在社區矯正人員的居住地執行。社區矯正決定機關根據需要可以委托社區矯正機構或者居民委員會、村民委員會等組織對罪犯的社會危險性和對社區的影響，進行調查評估。”該款將“居民委員會、村民委員會”也列入為對犯罪人社會危險性進行評估的主體，很明顯是不合理的。如前所述，風險評估對工作人員的知識和技術提出了極高的專業要求。而居委會、村委會幾乎不可能具備進行調查評估并提交相應報告的資質和能力。此外，居委會、村委會的成員和犯罪人很可能和犯罪人員有一定的關系，不能保證調查結果的中立和可信。因此，只能將“居民委員會、村民委員會”作為調查評估的輔助方。另外，關于調查評估報告的地位也沒有予以明確。調查評估報告到底是作為決定機關做出決定時必備的證據材料，還是可有可無的東西，在立法中應明確規定。

五、社區矯正中的治安管理處罰

《征求意見稿》第23條規定：“社區服刑人員違反監督管理規定或者人民法院禁止令，依法應予治安管理處罰的，社區矯正機構應當建議公安機關做出處理。”該條規定過于簡略，缺少現實可行的治安處罰依據，對如何進行處罰也沒有作出規定。有些“違反監督管理規定或者人民法院禁止令”的行為是超出《治安管理處罰法》的調整范疇的，對于這些行為應當依據哪部法律處罰？ 如何啟動處罰程序？這些都需要進一步作出詳細規定。

六、對社區服刑人員的權利保護

《征求意見稿》第8條第2款規定：“社區矯正人員依法享有的人身權利、財產權利和其他未被依法剝奪或者限制的權利，不受侵犯。社區矯正人員合法權益受到侵害的，有權提出申訴、控告和檢舉。”該條規定過于原則化，尤其是對于申訴、控告和檢舉方法規定不夠細致。例如申訴、控告或檢舉應向哪一機關提出？程序是什么？處理以及答復的時間有何限制？因此該條對實踐的指導意義較弱，很難保證社區服刑人員能有效維權。筆者建議對社區服刑人員權益受到侵害后的救濟途徑及細節予以明確規定。

七、結語

社區矯正立法在我國是勢在必行的，只有通過一部專門的社區矯正立法，才能保證社區矯正工作的規范化，同時有效降低再犯率、保證犯罪人的合法權益。總體上來講，《征求意見稿》的出臺標志了我國社區矯正立法的一個重大進步，但由于只有36條，內容不免過于簡略。因此需要對它的各部分仔細考量，進行細化和完善，才能有效維護社會的安定和發展。

注釋：

吳宗憲.完善《社區矯正法（征求意見稿）》內容的建議.中國司法.2017（3）.67-74.

陳志海.社區矯正法中應明確規范的幾個問題.上海政法學院學報（法治論叢）.2017（2）.1-11，28.

屈學武.中國社區矯正制度設計及其踐行思考.中國刑事法雜志.2013（10）.16-22.

張夢夢.論社區矯正工作中的執法權問題.西北大學.2016.

翁世鳳.社區矯正主體的建構選擇.西南財經大學.2013.

鄒志強、陳韋君.社區矯正執行人員主體困境之反思——以《社區矯正法（征求意見稿）》為研究視角.凈月學刊.2017（2）.95-102.

翟中東.我國社區矯正立法中需要解決的四個問題.上海政法學院學報（法治論叢）.2017（2）.37-38.

李昌.社區服刑人員考核機制初探——以《社區矯正法》草案為視角.法制博覽.2016（5）.185.