隨遷子女異地中考的現實困境及其破解

蘭偉彬

摘 要

近些年來，進城務工人員隨遷子女在流入地接受義務教育的越來越多。高中階段教育的加快普及和“異地高考”政策的逐步推進，使得解決隨遷子女異地中考的問題變得日益緊迫。當前，有關異地中考政策制訂步伐明顯加快，地方改革成效逐步顯現。但是，依然存在“門檻過高”、限于“局部開放”等問題。因此，需要梳理造成農民工隨遷子女異地中考政策實施困難的原因，改革戶籍制度，剝離附著于戶籍上的各種福利與管理功能；深化高考制度改革，形成中考、高考配套的政策體系；構建進城務工人員隨遷子女在流入地參加中高考的政策思路。

關鍵詞

隨遷子女 異地中考 困境 對策

教育機會均等是最基本也是最重要的教育公平。在我國，社會公共服務均等化的一個重要組成部分就是教育機會的均等，而戶籍制度的改革又是促進社會公共服務均等化的一個重要途徑。教育公共服務的分配關系主要是由戶籍制度來決定的，戶籍決定了城鄉居民將會受到的待遇是有差別的。近些年，城鎮化進程加快，大量人口涌入城市，在隨遷子女義務教育問題的基礎上，又產生了異地中考的困境。異地中考發展成為考量教育公平的一個重要指標[1]。因此，解決好隨遷子女的異地中考問題，既是城鄉發展的現實需要，也是教育公平的應有之義。

一、推進隨遷子女異地中考的現實背景

1.隨遷子女受教育人數的增加推動異地中考

隨著社會的不斷發展進步，人民的生活消費水平日益提升。為了滿足日益上漲的消費需求，越來越多的人開始進城務工，與此同時，進城務工人員的子女也都被帶到父母工作地接受教育。當隨遷子女結束了義務教育階段之后，他們又該何去何從？因此，隨遷子女的異地中考問題就被提上了議程。據相關研究統計，近些年來，我國流動人口的數量一直保持著持續增長的態勢。尤其是在新型城鎮化加速進行過程中，不僅僅是非農戶籍的人口流動，農村戶籍的流動人數也日益上升。國家相關規劃明確提出，要穩步實現農業轉移人口享有城鎮基本公共服務的權利。今后的城鎮建設，要更加關注常住人口的基本公共服務，要逐漸保障在城務工、非當地戶籍的常住人口依法享有城鎮的基本公共服務，尤其是進城務工人員隨遷子女的教育問題。只有解決了隨遷子女入學、升學考試等教育問題，才能真正切實地推動城鎮化進程。

2.高中教育的普及化對推進異地中考提出了新要求

隨著我國教育的全面改革發展，高中階段教育逐漸普及化，到高中學校接受教育的適齡人口不斷增多。因此，如何保障隨遷子女順利接受高中階段教育就變成了一個越來越嚴峻的課題。高中時期是學生學習、成長、發展的關鍵期，個人自身素養、學習習慣和態度、人生價值和意義都在此階段奠基。根據相關研究部門對近些年來全國高中教育階段學生毛入學率的統計，我國大部分地區的學生毛入學率處在全國平均水平之上，高中教育普及化的目標基本實現，學生普遍接受高中教育是必然的趨勢。但是，由于各區域地方教育政策和理念、教育方式和方法、課堂教學教材和設施等方面存在較大差異，進城務工人員的隨遷子女只有解決了異地中考問題，才能更好地接受高中階段的教育。

3.異地高考步伐的加快要求異地中考同步推進

在實現教育公平的理念推動下，異地高考制度得到了很大程度的落實，為了能更好的保障進城務工人員隨遷子女教育階段的銜接，解決好隨遷子女異地中考的問題刻不容緩。國家相關文件也明確強調，隨著進城務工人員規模的不斷擴大，隨遷子女的升學考試問題變得越來越急迫，要正確認識保障隨遷子女順利接受高等教育的價值和意義。解決隨遷子女在流入地的升學考試問題，不僅僅保障了隨遷子女受教育的機會和權利，也事關教育公平問題。2013年，東北三省和河南、河北、安徽等地首次開始實施“異地高考”制度，允許隨遷子女在當地參加高考，盡管規模不大，但是開創了“異地高考”的先河。接著，京津地區和福建、上海等地也相繼開啟了“異地高考”政策實施的步伐。實際上，“異地中考”制度和“異地高考”制度存在著強烈的一致性和連貫性，“異地高考”政策的順利推進，必然促進“異地中考”工作的步伐加快[2]。

二、隨遷子女異地中考的現狀

近些年來，隨著高中教育普及化進程的加快和異地高考政策的不斷落實，異地中考的相關政策制定步伐也明顯加快，部分區域的地方改革也獲得了不錯的成效。2014年，國家發布關于隨遷子女升學意見的通知，不久很多省、自治區、直轄市等都紛紛出臺了一系列保障進城務工人員隨遷子女義務教育后順利參加中考，接受高中階段教育的政策文件。有的地方規定，務工人員的隨遷子女在當地結束了義務階段的教育任務后，只要參加當地高中的招生考試，就有機會在當地繼續接受高中教育；有的地方政策更加寬泛，隨遷子女可以自愿選擇在流入地或是原籍參加高中招生考試，換句話說，這些區域內的隨遷子女有兩種選擇，一是在家長流入地參加高中招生考試，二是回原籍參加高中招生考試。這些政策的出臺，都有利于打破戶籍制度對隨遷子女中考問題的禁錮，是教育公平的真實體現。據國家學生學籍系統顯示，全國普通高中招收當地務工人員隨遷子女的比率在呈逐年遞增的上漲趨勢。盡管異地中考政策取得了一定的成效，但是，在具體的實施過程中依然存在很大的問題。

1.異地中考“門檻過高”

在上海，居住證和積分是準入上海的兩大條件，區域內的隨遷子女只有父母的居住證和積分同時達到了相關標準，才可以在居住區學校參加高中的招生考試。廣東、深圳等地實行“三個三”的政策，即家長要在當地具有穩定的住所和職業并持有效居住證滿三年及以上，學生具有完整的三年流入地的初中學籍。然而，這些外來務工人員的年齡、學歷、身體條件等決定了他們很難擁有穩定的工作和住所，“三個三”的政策無形中為隨遷子女的升學考試設置了障礙。實際上，很多地區都會在隨遷子女的教育問題上制定一系列的政策措施，以限制流動人口對當地教育資源的沖擊。譬如，有的地方規定，隨遷子女要想參加當地的高中招生考試，必須提供戶籍、暫住證、學籍證明、父母居住地、職業及繳納社保年限等一系列相關材料證明。而根據流入地的相關規定，要獲得當地的初中學籍，必須提供父母的工作證、暫住證、繳納社會保險證明等材料。由此可見，異地中考的很多“門檻”都不是孤立存在的，一個“門檻”的產生往往是有很多的“門檻”作為前提條件的。

2.異地中考限于“局部開放”

由于各地經濟發展狀況、產業結構布局、教育資源承載力的不同，不同省市的務工人員規模也不盡相同，隨遷子女的數量也存在很大程度上的差異。盡管很多地方要求所有學校面向隨遷子女“全面開放”，但是實際情況卻不盡然。在京津地區，隨遷子女只能參加中等職業學校的招生考試，而福建、重慶等地則只有部分高中學校是隨遷子女可以在招生考試時進行選擇的，也就是說，這些地方對隨遷子女接受高中階段教育是做出了很多限制的。譬如，北京市在關于隨遷子女升學考試的文件中提出，對隨遷子女實行三年的過渡期，具體過渡期之后能不能參加普通高中的招生考試，沒有解答。廣州市決定從2017年開始，公辦高中拿出8%的名額給非本地戶籍的學生，那些外來務工人員的隨遷子女可以在當地通過考試進入到公辦高中。但是，對于2017年是否能夠嚴格的遵守8%的比例面向隨遷子女招生，會不會增加額外的條件限制，潛在的影響因素還有哪些，這些問題都還暫時處于不明朗的狀態[3]。

三、隨遷子女異地中考問題歸因

截止目前，我國大部分地區進城務工人員隨遷子女的中考問題仍然沒有得到很好的落實和推進。究其原因，主要是戶籍制度、高考制度、教育評價體制以及教育資源配置等四個方面的因素。

1.戶籍制度的限制

從1958年我國開始實施戶口登記條例，就代表著我國開始了以戶籍制度區分身份的時代，戶籍制度把人分為城市居民和農村村民。當然，城市居民和農村村民所享有的社會地位、經濟條件、福利待遇等是有差別的，在此過程中也逐漸形成了以戶籍為基礎的招生考試制度。戶籍制度在計劃經濟體制下，滿足了社會發展對教育的需求，在有限的時間內，極大地促進了我國教育事業的發展。但是，隨著社會的發展進步，建立在戶籍制度基礎上的醫療、教育、保險、住房等方面的福利待遇的不公平，加劇了城鄉差距的擴大，造成了社會的分化，不利于和諧社會的構建。從教育的角度而言，戶籍制度的實施直接阻礙了教育公平化的進程。各省市地區不同“異地中考”政策的實施，變相的加劇了非本地戶籍學生生活的壓力和成本，破壞了他們的平等受教育權。因此，戶籍制度的“門檻”成為異地中考的主要障礙。

2.高考制度的不匹配

中考制度和高考制度，一個昭示著高中階段教育的開始，一個代表著高等教育階段的到來。由于銜接著高中教育和大學教育兩個學段，兩種考試制度之間應該具有高度的一致性和連貫性。然而，在實踐中，兩種考試制度之間卻缺乏這種連續性和一致性，主要體現在兩個方面：一方面，受戶籍制度的影響和制約，隨遷子女即使能夠在流入地接受高中教育，也必須在戶籍地參加高考，這就嚴重弱化了異地中考的意義和影響力，間接造成了異地中考政策難以實施和推廣。另一方面，部分省份地區實施自主命題。自主命題是基于當地實際情況，推進落實中小學素質教育，完善教育綜合改革的一個重要途徑。但是，受高考制度的影響，隨遷子女必須回原籍參加高考，因各地教育水平的不同，他們在流入地接受的教育就會和戶籍地存在差異，在高考中就會變成弱勢群體。

3.教育評價體制的不完善

進城務工人員隨遷子女多是來自貧困的地區，他們戶籍所在地的教育發展水平原本就處于劣勢；再加上父母的教育文化水平普遍偏低，無法給予他們學業上充分的指導和幫助；以及頻繁的流動環境，使得他們的身心發展都受到一定程度的影響，無法專注于學業等等。這些因素都造成了隨遷子女的學業成績和綜合素養與城市的孩子相比，存在著一定的差距。在某種程度上來講，這些差距也直接導致了他們升學率的低下。在當今教育大變革大發展的時代背景下，盡管我們提倡素質教育，但是升學率依然是衡量高中學校教育水平的一個重要指標，而且在相當長的一段時間內，這個指標的影響力都不會削弱。因此，城市中的很多高中學校不愿意接受隨遷子女的一個重要原因就是，擔心那些異地學生的學業成績和綜合素養太低，拉低了學校的升學率。

4.教育資源配置的不合理

進城務工人員隨遷子女在城市接受高中教育，在某種程度上來說擠占了當地學生的公共教育資源。高中教育作為非義務教育階段教育，國家財政投入的經費和資源支持是有限的，在這樣的情況下，社會個體勢必要分擔一部分的教育經費。但是，就目前的情況來看，社會個體投資高中教育的部分相對偏低。因此，在國家財政投入有限，社會個體投資又沒有很強的效果的情況下，城市中高中教育的資源就會變得日益緊張。事實上，進城務工人員隨遷子女的升學考試及后續的高中教育，直接造成了城市優質高中階段教育資源的缺乏和不足。作為彌補措施，普通高中學校就會面向隨遷子女收取高額的“擇校費”，這在無形中就把進城務工人員隨遷子女拒之門外[4]。而且，我國目前存在的教育資源配置方式嚴重僵化，政府對區域內高中學校的教育資源配置是建立在當地戶籍制度的基礎上的。這種方式不能及時對區域內的流動資源和人口進行科學有效的配置，加大了隨遷子女在異地接受高中教育的難度。

四、隨遷子女異地中考問題的破解

教育公平是當今教育綜合改革的方向和目標，而“異地中考”政策的推進落實是加快城鄉融合進程、改善社會流動機制、緩解社會矛盾、促進教育公平的重要方法和途徑。盡管“異地中考”的改革實施前途漫漫，但是要想實現真正的教育公平，這是一個繞不過的難題。進城務工人員隨遷子女的升學考試問題，不僅僅是單純的教育問題，實質上反映了城鎮化進程中兩種類型的社會居民在教育資源配置上的差異和不公。因此，需要國家和政府統籌大局，從戶籍制度、高考制度和教育投入等方面進行逐步的改革和推進。

1.改革戶籍制度

首先，要以當前中小城市中開展的戶籍制度改革為突破口，建立一系列與戶籍制度改革相配套的體制制度，有序解決進城務工人員的工作和生活問題，逐步弱化戶籍制度對就業、教育、住房、福利待遇等制度的限制，穩步實現城鄉居民在社會地位和享有社會權益上的平等，借此打破進城務工人員隨遷子女在異地升學考試的體制禁錮。其次，放寬對戶口遷移的制度限制，減少各種苛刻條件的限制數量，更加關注個體目前的職業和居住現狀，采取劃分地域的管理手段，實現戶籍隨個體職業和居住地點的變化而變更。再次，利用計算機網絡技術，加強對人口戶籍信息的登記和管理，保證一人一生一個身份證件代碼，保障個體的自由流動和定居，實現戶籍跟隨個體而動的變革體制，真正解決進城務工人員隨遷子女高中乃至后續階段教育的問題。

2.增進中高考改革的匹配度

在我國，高中階段教育主要包括中等職業教育和普通高中教育，但是部分省份和地區僅僅面向進城務工人員隨遷子女開放了中職教育，從平等教育權的角度來講，這種做法有失公平。因此，國家必須在保證穩步落實關于進城務工隨遷子女升學考試意見的前提下，積極推進異地高考的實施力度和進程，對當地普通高中學校招生指標的分配，應以當年區域內應屆畢業生的實際數量作為依據，而不僅僅是按照戶籍上的適齡人數來簡單計算。還可以用學生學籍年限和監護人繳納社會保險的年限等手段作為異地考生參加高考的替代性報名條件。當保障了進城務工人員隨遷子女異地高考的權益和機會，異地中考的問題解決起來也會變得順利許多。此外，在全國高考實行統一試卷的基礎上，應該逐漸探索一套在不同省市間通用的學生成績評定機制，保障學生在原籍或者流入地的學習成績是有效且有價值的，相互之間是可以通用的，當成績得到了認可，考試地點就不會顯得那么重要了。

3.建立完善的教育評價機制

教育評價是以教育目標作為基礎，運用科學的手段和方法，對教育教學活動的過程和結果進行總的價值判斷的過程。教育評價作為教育教學過程中的一個重要環節，可以為教育質量的提高和教育決策的制定提供真實客觀的依據。近些年來，在素質教育的理念推動下，我國也逐步建立起了多樣化的教育評價機制，嘗試對學生進行綜合的素質評價。但是，升學率依然是教育評價的一個重要指標。進城務工人員的隨遷子女由于種種條件的限制，導致學業成績偏差，綜合素質偏低，城市中的很多高中學校不愿意面向他們提供教育。實質上，這依然是以升學率為基本評價標準的體制所造成的。如果學校實施多樣化的綜合評價，諸如診斷性評價、形成性評價、終結性評價、常模評價和參照性評價，對他們每一階段的學業成績和綜合素質進行測評，就不會再因為升學率而把這部分學生拒之門外，損害他們的受教育權。

4.合理配置教育資源

高中教育階段屬于非義務教育階段，國家對高中階段教育資源的投入是有限的。當進城務工人員隨遷子女都涌入到當地的高中學校接受教育，實質上是對城市學生教育資源的變相擠占。因此，必須將隨遷子女納入到城市的教育發展規劃范疇中來，逐步探索建立起一整套科學合理且穩定長效的教育資源配置機制。城市在制定教育發展規劃時，可根據當地外來務工人員隨遷子女的數量變化來制定符合當地實情的具體發展目標和實施方案，在對區域內高中教育階段所有學校的基本情況進行精準把握的基礎上，進行教育經費的下發和教育資源的配置，從而保障外來務工人員隨遷子女入學和升學有充足的教育資源。教育資源的配置還應具有前瞻性和計劃性，整體把握區域內人口的分布、規模以及流動人口的數量等因素，對區域內常住人口數量及其適齡高中階段人口的發展趨勢做出科學預測，合理配置教育資源，實現教育供需平衡，促進教育公平。

參考文獻

[1] 褚宏啟.城鎮化進程中的戶籍制度改革與教育機會均等——如何深化異地中考和異地高考改革[J].清華大學教育研究，2015（6）.

[2] 吳霓.農民工隨遷子女異地中考政策研究[J].教育研究，2011（11）.

[3] 孫華東.隨遷子女普通高中教育需求問題探析及對策研究[J].現代教育科學，2016（9）.

[4] 張珊珊.隨遷子女異地中考問題探尋[J].中國教育學刊，2015（9）.

【責任編輯 郭振玲】