鄉鎮中心校的職能、困境及出路

馬文韜++張新平

摘 要

鄉鎮中心校的“規定職能”側重于教育教學指導，但政府“一刀切”的改革措施卻加劇了鄉鎮教育管理的復雜性。鄉鎮中心校在擔負“規定職能”的同時，不得不履行部分行政和服務等“附加職能”。在現有鄉鎮教育管理體制下，鄉鎮中心校面臨著地方政府管理缺位、自身權責不對等、人員臃腫、經費短缺等困境。鄉鎮中心校的改革出路在于：一是適當下移縣級教育管理權，推動鄉鎮中心校機構獨立；二是積極探索靈活多樣的鄉鎮教育管理模式；三是努力發揮鄉鎮中心校的指導作用，科學規劃鄉鎮教育發展的布局。

關鍵詞

鄉鎮中心校 鄉鎮教育管理 職能 困境 出路

2001年，國務院頒布了《關于基礎教育改革與發展的決定》，規定我國農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的管理體制。2002年，國務院辦公廳又下發了《關于完善農村義務教育管理體制的通知》（以下簡稱《通知》），該通知明確了鄉鎮義務教育管理主體是縣級教育行政部門，并把鄉鎮中心校（以下簡稱“中心校”）作為鄉鎮教育管理的重要組成部分寫入文件。十余年來，中心校在鄉鎮的義務教育管理過程中發揮了重要作用，但也遭受到了一些非議。有人認為在“以縣為主”的教育管理體制下，通過中心校進行鄉鎮教育管理已無必要；也有人認為，中心校存在貪污腐敗、獨斷專權等問題，應當予以裁撤。面對種種批評的聲音，我們必須對鄉鎮中心校的職能進行分析，對鄉鎮中心校面臨的問題及可能的改革出路作深入探討。

一、鄉鎮中心校的職能

1985年后，在“分級辦學，分級管理”的教育管理體制下，主管鄉鎮教育的職能部門是鄉鎮教育辦公室（以下簡稱“教辦”），“普九”任務完成后，其歷史使命已經結束。2001年，“以縣為主”的教育管理體制要求加強縣級教育行政部門對農村義務教育的管理，《通知》規定：“鄉（鎮）人民政府不設專門的教育管理機構，鄉（鎮）有關教育工作由鄉（鎮）長直接負責，鄉（鎮）可在核定的行政編制內確定一至二名助理或干事協助鄉（鎮）長管理具體教育事務，并接受縣級教育行政部門指導。教育教學業務管理由鄉（鎮）中心學校校長負責。”[1]因此，鄉鎮教育工作包括管理工作下移到鄉鎮政府負責，鄉鎮教育辦公室作為鄉鎮一級教育管理機構在政策上被撤銷，其原有的人事權、經費權等管理權收歸縣級教育行政部門所有，而教育教學業務管理權被移交給鄉鎮中心校。于是，鄉鎮中心校的規定職能開始側重于教育教學指導職能，這大體上表現為如下幾個方面[2]。

1.對本地鄉鎮學校的辦學進行示范指導

一般情況下，中心校在基礎設施和師資力量上普遍超出其他鄉鎮學校，是轄區內規模最大、教學質量最好的學校，因此可以在辦學目標、學校管理、教師隊伍建設、依法治校、教學管理等方面發揮教育教學的示范和指導作用。

2.依據本地鄉鎮實際進行教育教學研究

中心校是鄉鎮骨干教師的集中地，因此可以發揮中心校的師資優勢，在區域內展開教育教學研究，幫助其他學校改進教學方式，依據當地實際情況研發校本課程并在區域內推廣。

3.為本地鄉鎮教師提供培訓

中心校具備相對豐富的師資力量和場地設施，可以通過制定培訓計劃和實施方案，組織本地鄉鎮教師進行培訓研修，幫助各鄉鎮學校開展校本培訓，促進鄉鎮教師專業化發展。

《通知》發布后，農村義務教育管理體制改革迅速展開，原有的飽受詬病的鄉鎮教育辦公室短時間內便被紛紛裁撤。但是教辦多年來一直承擔著鄉鎮教育的管理工作，政府“一刀切”的做法導致鄉鎮教育管理“群龍無首”，留下的管理“真空”無人能填。中央在要求執行《通知》時非常緊急，因此地方執行時不得不采取折中的辦法，即把教辦編入中心校，原教辦主任改任中心校校長，依舊負責轄區內教育管理工作，原中心校校長改任中心校常務副校長，負責本校的日常教育教學工作，兩個單位只是名義上合并一起，但仍舊各司其職。這樣的政策安排產生了一些負面影響，一是“倉惶”打破了原有的教育管理結構，容易造成政策失真；二是“一塊牌子，兩班人馬”的現狀使中心校除了要擔負規定職能外，實際中還要擔負起行政和服務等附加職能，其中行政職能包括：編制教育經費和管理學校財務收支；負責教育統計工作，管理教育資產和教育教學資料等；做好所轄學校校長和教師隊伍建設工作，促進教師專業化發展等[3]。服務職能包括：策劃鄉鎮教育發展；以鄉鎮教育“法人代表”身份發揮作用；督導鄉鎮教育教學；為鄉鎮干部、百姓提供咨詢[4]。

二、鄉鎮中心校的性質、作用探討

鄉鎮中心校從單一的規定職能向雙重職能的變異，加重了鄉鎮中心校工作的復雜性和挑戰性，同時也使得轉變對鄉鎮中心校性質的認識變得重要和緊迫起來。鄉鎮中心校在行政地位、職能劃分和資源占有方面，都不同于一個普通鄉鎮辦學實體，雖然工作重心應偏向管理，但辦學實體的性質為其管理工作提供了諸多幫助。因此，應該把鄉鎮中心校當作縣級教育行政部門在鄉鎮的派出機構，在做好自身辦學的同時，主要負責鄉鎮教育的協調與管理，以發揮以下作用。

1.優化教育資源配置，推動城鄉教育均衡發展

鄉鎮中心校是縣級教育行政部門和鄉鎮學校之間的中間管理者，是鄉鎮教育的“發言人”。對上要積極爭取教育資源，爭取上級對鄉鎮教育的支持，縮小與城區在資源分配上的差距。對內則統一規劃、統一管理，合理分配人財物，實現教育資源均衡配置。同時，積極與鄉鎮政府溝通，爭取鄉鎮企業、農民等群體的支持，推動鄉鎮教育內涵式發展。

2.發揮典型示范作用，帶動鄉鎮優質學校建設

與區域內學校相比，中心校是一所“優質學校”。作為鄉鎮學校的“老大哥”，除了要保證自身的教育教學質量外，還要發揮教育教學的輻射和示范作用，依托自身資源，在行政力量的支持下統籌鄉鎮學校發展，對薄弱學校進行改進，并聯動其他學校進行“優質學校群”建設。

3.依靠自身優勢，提高鄉鎮教育管理效率

鄉鎮中心校身處基層，深諳農村教育運行之道，能夠對鄉鎮教育實時監控，及時調整，維持鄉鎮教育教學秩序。另外，鄉鎮工作更需要以情感溝通為潤滑劑，中心校管理工作關系著教師的切身利益，適當的人文關懷能強烈激發鄉鎮教師的工作積極性，提高管理效率。

三、鄉鎮中心校面臨的現實困境

1.鄉鎮政府管理缺位導致鄉鎮中心校缺乏支持

《通知》規定，鄉鎮有關教育工作由鄉鎮長直接負責，包括“鄉（鎮）人民政府負責組織適齡兒童少年入學，嚴格控制義務教育階段學生輟學；維護學校的治安、安全和正常教學秩序，治理校園周邊環境；按有關規定劃撥新建、擴建校舍所必需的土地。經濟條件較好的鄉（鎮）要積極籌措經費，改善農村中小學辦學條件，支持農村義務教育發展。”[1]實際上，在《通知》發布之前，鄉鎮政府對教辦工作很有影響力，比如幫助教育籌措經費、提供教辦主任候選人等。但《通知》發布后，鄉鎮學校的校長任命權、教師調配權和經費使用權等行政權力都在縣級教育行政部門系統手中，中心校又負責了具體教育教學業務管理工作，因此鄉鎮政府只是名義上的鄉鎮教育工作責任人，不僅參與不到日常的教育管理中，有時還會對中心校的部分工作進行“阻攔”。而且“很多鄉鎮領導片面地認為教育工作由縣直管了，鄉鎮就沒有義務去管教育了”[5]。縣級教育行政部門為了方便統一管理，也不希望鄉鎮政府對辦學治校橫加干涉。如此一來，作為鄉鎮一級教育管理專職機構的中心校，就不得不承擔本應由鄉鎮政府負責的管理工作。一旦鄉鎮政府管理缺位，中心校所涉及的很多事務就難以進行下去，尤其是涉及到學校征地和校園環境改善等問題，更是寸步難行。

2.鄉鎮中心校權責不對等，管辦不分離

在現行的農村義務教育管理體制下，鄉鎮中心校所具有的管理權力被嚴重削弱，與其所承擔的責任并不相符，這主要體現在以下幾點：其一，合法性模糊。在現行的教育法律和方針政策中，并沒有明確鄉鎮中心校的行政管理地位和權力。而缺少法律的保障，其他鄉鎮學校會認為中心校并無管理自己的合法權力，從而質疑和挑戰中心校的領導地位。其二，權責不統一。理論上，權責一致原則要求管理者擁有的權力與其所承擔的責任對等，不能只要求管理者承擔責任而不授予相應的權力。中心校承擔了大量的行政管理工作，卻既沒有管理部門之名，又沒有被賦予與其職責相匹配的權力，權力構成不完整，權責不對稱，導致管理工作無法推動。其三，既“管”又“辦”。中心校既是教育管理機構，又是辦學實體，雙重身份導致其雙重的工作職能。法約爾提出的管理“統一領導原則”（Unity of Direction）指出，對于力求達到同一目的的全部活動，只能有一個領導人和一項計劃[6]。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》明確要求實行學校管辦評分離，鄉鎮中心校教育管理與辦學業務一把抓、兩條腿走路的現狀，一是與最新的政策方針相違背，二是勢必造成頭重腳輕或者兩頭不顧的問題，降低管理效率。

3.鄉鎮中心校組織臃腫，人員冗雜

鄉鎮中心校的管理人員主要由校長、一到兩名副校長、會計和出納組成。《通知》規定鄉鎮可在核定的行政編制內確定一至二名助理或干事協助鄉鎮長管理具體教育事務。按照這樣的行政配置，只有校長和副校長能由國家政法編制或事業編制內的行政人員擔任，其他工作人員只能從鄉鎮的事業編制教師中抽調。但實際上，部分中心校的人員規模大大超出了相應的規定，有十幾個管理人員的中心校屢見不鮮。須要注意的是，除兩三名屬于行政編制的領導外，其他管理人員都是占用教師編制的公職教師，他們雖然在中心校工作，但人事關系卻掛靠在原來所在的學校。在農村教師缺編的情況下，中心校無形中占用了大量教師編制，加劇了農村師資力量的緊缺等問題。且中心校的辦公人員多由鄉鎮公職教師調任，其專業所長是教育教學，而非從事行政管理工作，在很多專業領域如會計報表、教育信息統計等方面“力不從心”，降低了行政效率，影響了管理工作的有效開展。

4.鄉鎮中心校缺乏經費保障，滋生亂象

鄉鎮中心校對轄區內的教育經費劃撥負有責任。縣教育局以中心校為單位進行支出預算，主要包括公用經費支出、人員經費支出、國家對個人和家庭教育的補助支出以及在基本支出預算之外的年度項目支出計劃。教育經費劃撥到中心學校后，由中心學校統一分配和管理[7]。這些經費雖由中心校調配，卻不是撥給中心校的行政經費。中心校工作千頭萬緒，每項工作都要有經費作保障。中心校要負責大量案頭工作，而獲取教育信息則需要實地調研，工作量大且要花費大量經費。然而中心校最主要的開支還是應付各級檢查的接待費用，不僅包括縣教育局的各項檢查，衛生局、環保局、派出所等職能部門的檢查也要認真接待，否則就有可能影響正常的工作驗收。缺乏行政經費，中心校只能從辦學經費里“摳”出來一部分補貼辦公，或者額外收取下屬學校“管理費”，或者截留國家撥發的教育經費，比如扣發國家的教育補助，以及收繳“吃空餉”教師的工資做辦公經費等，以維系機構正常運行和履行管理職責。用“非正規”的方式獲取經費，不僅凸顯了中心校從事鄉鎮教育行政工作“有實無名”的無奈，也背離了農村教育管理體制改革的初衷。

四、鄉鎮中心校的改革出路

1.鄉鎮中心校機構獨立，縣級教育管理權適當下移

現有的鄉鎮教育管理體制，使得鄉鎮政府在教育管理方面難有作為，而鄉鎮中心校既抓管理又抓教學的一體兩面的制度設計，嚴重影響了中心校的職能發揮，因此進行相應的組織變革就顯得緊迫和緊要了。實際上，“中間管理層并不一定由鄉鎮扮演，現設的鄉鎮中心小學即教育辦公室是‘以縣為主體制下真正的中間管理層”[8]。因此，可以考慮把從事鄉鎮教育管理工作的人員在組織上從中心校分離出去，成立專門教育組，作為派出機構直屬于縣級教育行政部門；工作人員數量經主管部門核定，以“參照公務員法管理”身份納入地方財政編制，不再占用教師編制；經費納入地方財政預算，縣政府應為其提供充足的經費保障。這樣，中心校就可以專心從事教育教學業務的研究、開發和指導，教育組負責其他具體的行政工作，兩者相輔相成，通力合作，提高鄉鎮教育水平。

除了機構獨立外，還可考慮適當賦予鄉鎮中心校一些行政權力。相比于縣級教育行政部門的統一領導，中心校更了解鄉鎮教育狀況，在反應速度和行政效果上也更具優勢。比如，農村學齡兒童不斷流失，導致很多村小在開學后發現學生數量大幅減少，師生比過大，而有些發展較好的村小卻存在師資不足的狀況。雖然縣級教育行政部門每年會對各個學校的教師數量進行統計，并根據各鄉鎮師生比對教師進行均衡分配，但需要一定周期，很多嚴重缺編的鄉鎮學校只好用本不富裕的辦學經費去聘任新教師。對于這種情況，如果中心校有一定的人事權，就能在第一時間發現問題并上報，經同意就可以迅速進行教師的調配，以保證教育教學工作的正常開展。除人事權外，還應賦予中心校一定的教育監督權和評價權。目前教育監督權和評價權都歸縣級教育行政部門所有，而面對轄區內數量龐大的學校和教師，進行規范的教育監督和真實的教育評價又是一項龐大的工程。鄉鎮中心校作為基層教育管理機構，一方面身處教學一線，了解鄉鎮教學實際并能予以合理評價；另一方面距離各教學點近，能夠經常對各教學點進行監督。所以，適當下移教育管理權，賦予鄉鎮中心校一定的行政權力，可以有效地避免管理漏洞，提高其管理能力。

2.積極探索靈活多樣的鄉鎮教育管理模式

隨著政府職能的轉變，鄉鎮政府的作用越來越弱化。鄉鎮合并工作逐漸完成，鄉域面積擴大、教學點增多的現狀加劇了鄉鎮教育的復雜性，也使鄉鎮教育管理工作面臨新的挑戰。在“以縣為主”的農村義務教育管理體制下，地方政府在承認鄉鎮中心校教育行政地位的同時，也要積極探索靈活多樣的鄉鎮教育管理模式，以適應不斷變化的現實需求。在人口稠密、轄區面積較小、經濟較為發達的地區，對于鄉鎮教辦“名亡實存”的現象[9]，地方政府應正確認識到該現象的合理性，承認自身管理能力的不足，并推進鄉鎮教育管理主體多元化。鄉鎮政府在國家要求學校管辦評分離、推進專業評價的背景下，可以探索引入第三方評估機構參與鄉鎮教育管理，為其提供更加專業、科學的建議和指導。鄉鎮中心校則可專心進行教育教學業務的指導，比如有人提出的“1+X”管理模式，就強調中心校與完小之間的帶動和典型示范作用[10]。在區域面積大、學校布局分散、經濟欠發達的地區，則要強調基層尤其是鄉鎮中心校的統一領導作用。比如實施中心校“一體化”管理，即將中心校所轄基點校、村小作為一個整體進行行政、辦學理念、硬件建設、隊伍建設、常規等管理，使各個學校間關系密切、協調發展、共同提高，從而整體提升鄉鎮辦學水平[11]。或可嘗試在區域內設置若干學區，由縣教育局派遣學區負責人和幾名工作人員，負責臨近幾所中心校的財務管理和教學教研等工作[12]。鄉鎮教育管理體制不應是單一而僵化的，無論哪種模式都是各地在現有國家政策的框架下根據實情進行的積極創新，都值得被鼓勵和提倡。探索靈活多樣的鄉鎮教育管理模式，是推動鄉鎮教育更加優質、均衡發展的必然措施。

3.發揮鄉鎮中心校指導作用，科學規劃鄉鎮教育發展布局

鄉鎮有自己獨特的“鄉情”，其教育發展不能以城市為參照，而是要根據自身特點具體問題具體分析。“中心校校長是教育行家，了解鄉鎮經濟、文化的發展與教育發展的相互依存關系，因而，中心校校長既是鄉鎮教育的最佳策劃人，也應是鄉鎮教育策劃理所當然的責任人。”[13]鄉鎮中心校在執行上級教育部門的任務時，要適當根據自身情況做出調整，比如在撤點并校過程中，不能盲目地按照上級要求裁撤教學點，而要根據各個教學點的實際學生數量優化安排，避免給學生造成不便，實在無法完成任務時要及時向上級匯報。在規劃鄉鎮教育布局時，要做好教育信息的采集工作，做好各個學校的教育財政報表，杜絕教育資源貪污和浪費現象。綜合考慮區域內教學點的分布、教師和學生數量以及教育經費等情況，合理分配教育資源，并盡量向薄弱學校傾斜。在指導教育教學方面，要推動轄區內教師交流流動，促進教育資源共享。除此之外，中心校作為鄉鎮教育的專家部門，還應積極為鄉鎮領導進言獻策，做好鄉鎮教育的顧問，農民遇到教育方面的問題時，更要積極為其提供咨詢服務，以爭取更大范圍的支持。

參考文獻

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[10] 郝素梅.“1+X”——農村中心校管理的新模式[J].北京教育：普教版，2015（5）.

[11] 凌生平.鄉鎮中心校“一體化”管理問題及對策研究[D].重慶：重慶師范大學，2012（7）.

[12] 曾嶸.農村鄉鎮中心學校的職能及其有效發揮[D].武漢：華中師范大學，2014.

[13] 曹大宏.我國鄉鎮教育管理體制的歷史變遷與當前應有的職能定位[J].當代教育科學，2006（21）.

【責任編輯 鄭雪凌】