激活“三塊地”：農業供給側改革的核心問題

蒲仕明+黃博

如何立足“放活經營權”，充分激活“三塊地”的活力？思路已經明確：按照“三權分立、價值顯化、市場運作、利益共享”的方針，中央確定了“公有制性質不能改變、耕地紅線不能打破、農民權益不能受損”的三條紅線，

確?！叭龎K地”始終走在正確的軌道上

土地是人類賴以生存最基本的資源，人類將長期繼續在土地上生存和發展。英國古典經濟學家威廉·配第曾經說過：勞動是財富之父，土地是財富之母。土地有保障功能、發展功能，對我國的農民而言，土地上承載著他們的收獲和命運。2017年3月，四川省農村改革工作推進暨農業供給側結構性改革專題培訓會提出，要在新時期突出激活承包地、農村建設用地和宅基地等“三塊地”的功能?？v覽歷史的每一次變革和進步，都與土地要素息息相關，這一次亦不例外。

從井田制到家庭聯產承包責任制

戰國以前，中國實行以井田制為基礎的封建領主土地制度。秦代商鞅變法，“壞井田，開阡陌”，由此直至隋唐，以國家授地為基本特征的均田制始終占據主流。國家授地是封建政治經濟體系的基礎，禁止土地要素的自由流動。

安史之亂之后，私人地主制逐步成型，這也是中國古代土地制度的一次分野。封建制度體系下的自由土地制度，加劇了土地的集中，拉大了農民與封建地主之間的巨大差距，成為封建社會剝削本質的原罪。

中國共產黨領導的土地革命，逐步形成了在集體主義前提下的土地權利體系。這里有兩個關鍵節點：一是土改運動，實現了土地權利的共同分享；二是新中國初期的合作化、集體化運動，消滅了私人對于地租的競爭性獲取，徹底砸碎了封建土地制度的格局。

1978年的家庭聯產承包責任制被視為農村土地制度的一項轉折。這次土地改革，將土地產權分為所有權和經營權。所有權仍歸集體所有，經營權則由集體經濟組織按戶均分包給農戶自主經營，集體經濟組織負責承包合同履行的監督，公共設施的統一安排、使用和調度，土地調整和分配，從而形成了一套有統有分、統分結合的雙層經營體制。這種土地制度并沒有從根本上改變土地集體所有的性質，只是將土地的所有權、經營權分開了，大大調動農民的生產積極性，較好地發揮了勞動和土地的潛力。

1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。

“新土改”與成都經驗

隨著農村改革的不斷深入，承包地要流轉，集體建設用地、宅基地也要流轉，而農村產權制度改革就是這一切的基礎。2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。農業部部署了成都、重慶等58個試驗區，共5個方面19項試驗任務，“新土改”大幕拉開。

1978年開始的第一輪農村土地制度改革，實現了農村集體所有權和家庭承包經營權的分離，強化了農民權利，解決了生產積極性的問題。而新一輪農村土地制度改革的核心，將在“放活土地經營權”上做文章，其創新意義和深遠影響，可與前一輪改革比肩。時任中央農村工作領導小組副組長陳錫文指出，農地改革的基本方針已經明確，即“明晰所有權，穩定承包權，放活經營權”，在三權分立的基礎上不斷推進土地合理的流轉和適度規模經營的發展。

如何立足“放活經營權”，充分激活“三塊地”的活力？思路已經明確：按照“三權分立、價值顯化、市場運作、利益共享”的方針，中央確定了“公有制性質不能改變、耕地紅線不能打破、農民權益不能受損”的三條紅線，確?！叭龎K地”始終走在正確的軌道上。

2007年，成都市被確定為國家城鄉統籌試驗區。作為“新土改”先行試驗區之一，成都市在積極推動土地流轉、激活“三塊地”的活力取得了突出成績，被譽為“成都經驗”?；仡櫴陙沓啥甲哌^的路，一條清晰的“行動路線圖”已經成型。

摸底確權。2008年，都江堰市柳街鎮鶴鳴村首創了“魚鱗土地確權法”。此后的三年時間里，成都基本完成了確權頒證，第一次全面、真實地摸清了“家底”。

搭建平臺。2008年10月，成都農村產權交易所和農村產權流轉擔保股份公司先后成立，這是全國首家農村產權綜合性市場平臺，為進一步激活沉睡的土地資本提供了條件。

同地同權。依托成都農村產權交易所平臺，農民自主進行交易流轉。這期間，“錦江模式”的出現，推動農戶和村組集體經濟組織成為了主動、平等的出讓方。

探索創新。在中央的支持下，四川積極探索創新土地增減掛鉤等制度，構建“大郊區”時代，構建新型中國消費社會的最經濟的新型生存空間和發展模式，使之成為社會的穩定器。

成都的農村產權制度改革，遵循了經濟學的基本原理，即滿足資源向資本轉換的基本要素：產權清晰、可流動、產生剩余價值。輔以良好的政策制度設計、交易和擔保體系的完善，在提高土地資源配置效率和激活“三塊地”的活力方面得到了廣泛認同。

價格理論和權利保障

如果說“成都經驗”重在土地權利的讓渡，“新土改”的機會在于經營權的變現，其本質上仍然是土地價格理論在社會主義市場經濟框架下的體現。從這個意義上而言，如何將土地經營權進行價格量化，將是喚醒“三塊地”沉睡資本的重要切入點。

2015年11月2日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《深化農村改革綜合性實施方案》，指出到2020年，農村各類所有制經濟尤其是農村集體資產所有權、農戶土地承包經營權和農民財產權的保護制度更加完善，新型農業經營體系、農業支持保護體系、農業社會化服務體系、農業科技創新體系、適合農業農村特點的農村金融體系更加健全，城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立。

土地承包經營權方面，在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點；宅基地方面，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制；集體經營性建設用地方面，允許土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的存量農村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規則、服務監管制度和土地增值收益的合理分配機制。

目前國內主要試驗，集中在利用土地經營權抵押貸款，解決農民的正常資金需求，特別是農業產業化及規?；N養業的資金需求，撬動“三塊地”的金融杠桿，例如重慶的“地票”制度等。但從金融資產的角度看，土地經營權的資產變現難度較大，尤其是在擔保法、物權法、農村土地承包法等相關法律法規尚待完善的前提下，金融風險較大。

對此，西南財經大學經濟學院副教授吳垠認為，下一步的改革應堅持農村土地（包括集體建設用地、承包地、宅基地）的集體所有，通過確權賦能，把集體經濟組織的所有權和農民手中的經營使用權變為永久性物權，使它們能流轉交易；保護集體和農民分享土地增值收益，以此建立農民獲得生存、發展來源的長期保障制度，防止農民的財產權利受到侵害。