檢察機關提起行政公益訴訟理論與實務研究

代成群　郭朋

摘 要 我國行政訴訟法以“主觀訴訟”為原則，為私利益遭受行政權損害的情形提供了較為充分的司法救濟途徑；但當公利益遭受損害時，存在公利益救濟或維護缺失的問題。2015年7月全國人大常委會授權檢察機關開展公益訴訟試點，為解決保護公益主體缺位問題提供了實踐探索依據。由此，檢察機關以“公益訴訟人”身份提起行政公益訴訟的制度初步確立，公利益維護主體也得以“補位”，但實踐發現仍存在一些問題需要思考并加以解決。

關鍵詞 行政公益訴訟 檢察機關 實踐困境

作者簡介：代成群，河南省靈寶市人民檢察院偵查監督局局長，檢察委員會委員；郭朋，北京市朝陽區人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.196

一、檢察機關提起行政公益訴訟的基本內容

2015年7月全國人大常委會授權北京等13個省市區檢察機關開展提起公益訴訟試點工作，試點期限兩年；2016年1月最高人民檢察院發布《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《辦法》），明確了公益訴訟的基本內容。在我國，行政公益訴訟起訴主體資格具有明顯的中國特色，由于實踐中發生過公民以維護公共利益為由提起與自己無直接利害關系的訴訟，不同法院對于是否受理此類案件也出現了不同處理結果，因此有學者極力主張賦予公民、社會組織和團體等提起行政公益訴訟的權利。《辦法》并未采納上述觀點，規定只有檢察機關可以以“公益訴訟人”身份提起行政公益訴訟，在一定程度上突破了行政訴訟制度“主觀訴訟”原則，但對起訴主體資格又加以嚴格限制，這也初步形成了具有中國特色的行政公益訴訟“原告”身份制度。

二、確立檢察機關為“公益訴訟人”的制度優勢

（一）法治發展成熟國家關于行政公益訴訟起訴主體的相關規定

從比較法學研究的角度看，為了應對社會政治生活、經濟生活日益復雜化及個人權利本位對社會公益的沖擊，一向奉行國家不干預私人生活的西方國家，也開始由對私權的絕對不干涉主義向有限度的為保護公益向私法和私權領域滲透。公民、社會組織、特定團體等相繼開始依據公益原則與法治原則參與到行政訴訟中，對某些重大行政違法行為進行監督，英、法、德等國檢察機關作為維護法律秩序和法制統一的專門機關也參與其中。與我國不同的是，西方法治發展較為成熟的國家規定的行政公益訴訟起訴主體資格更為廣泛。

（二）我國確定檢察機關起訴主體資格的法律基礎與制度優勢

與其他國家規定的行政公益訴訟相比，我國的法治發展起步較晚，私權監督公權的力度還比較薄弱，一般公民的法治素養及特定領域的專業知識素養尚難以承擔維護公益的重任，在我國現有的法治環境下，賦予檢察機關提起行政公益訴訟這一專有權力具有充分的法律基礎與制度優勢。

1.符合檢察權運行的憲法基礎及效益追求

我國一切權力來自于人民，檢察機關的監督權實際上是由憲法確認并附屬于國家權力機關的派生性權力，其對法律的統一正確適用，對審判權、行政權的正確行使享有特定的監督權能。同時，隨著國家監察體制改革的推進，檢察機關的監督將轉變為純粹的程序性監督，發揮了解并督促履職的作用。實際上，確立檢察機關提起行政公益訴訟制度，可以充分發揮檢察機關專司程序性監督的職能優勢，兼顧法律監督權與行政權行使效益的最大化。

2.防止爛訴造成司法資源的浪費與行政效率的削弱

有人提出，中國民眾自古以來就存在“畏訴、厭訴”的情結，即使賦予公民提起行政公益訴訟的主體資格，也不會產生濫訴的問題。現實恰恰暴露出一些讓人擔憂的問題，近年來通過惡意訴訟借助媒體炒作以達非法目的或通過輿論干擾司法辦案，甚至影響社會穩定的事件時常發生，對社會和法治秩序造成了巨大傷害。同時在立案登記制下，若是授權的行政公益訴訟主體過于廣泛，必然會引發一批濫用訴權以達非法目的的訴訟發生。不僅造成司法資源的浪費，公共利益維護的效率低下，同時會增加行政機關執法及應訴的時間成本和精力，造成行政效率弱化，更會損害國家的司法威信及政府形象。而檢察機關提起行政公益訴訟采取的是一種溫和主義的程序性監督模式。檢察機關提起公益訴訟具有明顯的司法謙抑性，具有高度的自我約束力和克制性，體現了監督權力行使與尊重行政自制的統一。訴前程序這一設置是其突出表現，通過訴前程序起到糾正行政違法的目的，可以有效防止爛訴，節約司法資源，監督的同時保證行政效率。

3.檢察機關的職能優勢更容易起到監督實效

確保行政機關依法行政一直以來都是行政訴訟法的兩大基本宗旨之一，然而長期以來通過利害關系人向法院提起訴訟在制約行政權方面顯得力不從心，其應有的制度功能并未充分發揮，導致一些行政相對人信訪不信法，通過鬧訪甚至群體性事件表達訴求。司法實踐中，行政相對人消極行使司法救濟權的現場十分普遍，在個人權益受侵害時尚存在“不愿告、不敢告”的問題，面臨公益受損時，能否期待公民會及時行使法律賦予的權利？由檢察機關這一公權機關通過提起公益訴訟來監督約束行政權可以彌補這一制度缺陷，真正發揮出行政訴訟法對行政權的監督制約功能。一方面，檢察機關在履職中更容易發現案件線索；檢察官具有的法律素養和專業知識，也可以提高公益訴訟案件辦理范圍的精準度。另一方面，檢察機關在調查取證、法律的理解與適用、出庭抗辯等方面具有特定的職能優勢和專業能力，更能全面有力的維護公共利益。

三、檢察機關提起行政公益訴訟實踐困境與對策

通過實踐探索，檢察機關已在線索排查、調查取證、法律適用、出庭抗辯等方面積累豐富的實踐經驗。但同樣面臨著一系列的實踐困境需要通過完善立法、細化規則的方式統一認識、加以規范。

（一）各方面對于檢察機關提起行政公益訴訟工作缺乏統一認識

首先，改革自主性不足反映出檢察機關內部上下級之間對改革缺乏統一認識。在全國人大常委會授權之后，各項改革方案制度設計主要由最高人民檢察院制定，基層聲音沒有參與到改革方案的制定中，導致地方檢察機關意識轉變慢、參與性和自主性不足。這種認識上的不一致在試點地區檢察機關的重視程度、人員配置、硬件配置、參與積極性上都有顯著反映。其次，整體協調性不足反映出檢察機關與審判機關對于這一改革措施存在認識上的分歧，兩者開展工作的思路不一致，均以本部門為中心進行各自為陣的碎片化改革，改革試點缺乏統一性的實施方案及指導文件。最后，案件辦理后勁不足反映出行政機關與檢察機關對公益訴訟的開展存在認識上的不統一。行政機關對于檢察機關開展行政公益訴訟的認識角度難以從立法本意出發，更看重檢察監督對自身形象可能造成的不利影響，不能從積極正面的角度看待其在維護公共利益與促進依法行政方面的意義。

（二）檢察權依法獨立行使會受外部環境干擾

作為被監督對象的行政機關，對檢察機關提起訴訟反應敏感、顧慮較多，缺乏接受監督的自覺性，尤其在改革試點初期，難以適應和接受被檢察機關起訴至法院的結果。這種自覺性觀念的缺失，為行政權干預或不配合監督權的行使提供了主觀因素。同時，在換屆選舉的關鍵時期，行政機關的負責人出于對自身或其所在機關社會形象和聲譽的維護，當發現檢察機關開展對其不利的監督工作時，傾向于采用由同級黨委或政府協調的方式將大事化小、小事化了。同時，由于國家機關領導干部交流的互動性，及檢察機關受同級黨委領導與對同級政府財政保障上的依附性，造成檢察機關在提起行政公益訴訟時面臨較大壓力。

（三）調查核實權難以實施

調查核實權是檢察機關在履行監督職權時，為查明案件事實、搜集固定證據而開展專門活動的基礎性權力，沒有調查就難以查清基本的案件事實。《辦法》對檢察機關調查核實權的方式和內容作出了明確規定，但在具體操作層面面臨諸多困境。

1.程序性保障措施缺乏

《辦法》規定，檢察機關調查核實與案件有關的情況，行政機關及其他有關單位和個人應當配合。但對于提供虛假證明或拒不配合調查的情形，檢察機關并沒有強制性措施來保障調查核實權的實施，導致該項職權的行使缺乏剛性。實踐也證明，在利益博弈較為激烈的行政公益訴訟中，檢察機關難以采取有力措施有效破解行政機關及相關人員不予配合的難題。隨著公益訴訟工作的深入推進，行政機關會對檢察機關的調查核實更加謹慎，甚至抵觸，如果沒有強制性的保障措施，檢察機關的調查核實權將難以保障，造成提起行政公益訴訟的基礎不牢。

2.辦案人員難以適應證據的廣泛性、專業性要求

行政公益訴訟雖被限定在一定范圍內，但其涉及的領域仍然十分廣泛，具有極強的專業技術特點，短期內辦案人員的能力難以滿足調查取證要求，實際調查核實權行使的效果并不如意。同時，由于監督理念尚未及時轉變，各級檢察機關行政檢察部門的辦案人員少、力量薄弱，行政機關職權的繁雜交織更加加劇了調查取證的難度。同時，傳統的行政檢察監督工作重在對審判權的監督，調查核實的手段比較簡單，主要是通過調閱、復制相關行政執法和審判卷宗、詢問有關當事人的方式實施，采取委托鑒定、現場勘驗、專家咨詢等方式的數量較少。

四、解決對策

（一）立法正式建立行政公益訴訟制度

通過完善立法的方式明確行政公益訴訟制度，對檢察機關開展行政公益訴訟的職權、檢察機關調查權行使的方式手段、案件審理的程序及舉證規則等內容作出系統完整的制度設計。在法律層面上，統一檢察機關、審判機關、行政機關對行政公益訴訟工作的認識，避免出現“張冠李戴”、“橘北為枳”的弊病。

（二）完善級別管轄規定，嚴格落實干預司法辦案記錄報告制度

應調整民事公益訴訟與行政公益訴訟的管轄級別，將民事公益訴訟案件下放至基層人民檢察院辦理，將行政公益訴訟案件提級至市（分、州）一層級辦理，從而減少行政公益訴訟案件辦理的壓力和干擾，實現民事公益訴訟與行政公益訴訟量和質的雙提升。同時，在實踐過程中嚴格實施領導干部干預司法辦案記錄報告制度，對于干擾司法辦案的黨政領導依法追究相應責任，增強司法辦案的嚴肅性、權威性及檢察權運行的獨立性。

（三）增強檢察機關調查權行使剛性和可操作性

立法明確為檢察機關行使調查核實權提供罰款、拘留等強制性保障措施，對于拒絕配合檢察機關調查核實有關情況，或在調查核實中提供虛假證明的，規定檢察機關有權采取一定強制性手段，增強檢察機關調查權行使的剛性。同時，進一步細化檢察機關調查核實權的行使規程，圍繞違法事實、法定職責及涉及的相關證據進行調查核實，使調查核實權的行使具有可操作性。同時建立專家庫，聘請環境保護、國土資源監管、財會、審計等方面的專業人員，組成專家庫，為檢察機關提供專業咨詢。

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