收費公路改革 路漫漫其修遠兮

■丨文 君

收費公路改革 路漫漫其修遠兮

■丨文 君

還貸性二級公路收費取消后，各界對公路收費改制的期待也進一步增強。未來，中國需要更多“壯士斷腕”的決心，不但二級公路免費，一級公路和高速收費也降下來，減少整個社會物流成本，避免社會通行成本從二級公路的口袋里出來，又進入了收費一級公路和高速公路更大的口袋里去。

取消二級路收費的 “最后一公里”

2017年5月，內蒙古收費公路監督管理局發布消息稱，為進一步減輕企業物流成本和個人出行負擔，自治區政府決定取消全區所有政府還貸二級公路收費工作。

據了解，內蒙古自治區取消收費的政府還貸二級公路項目共計96個，收費站點121個，收費里程7588.8公里。據了解，此次取消的收費站點不包括BOT等經營性未到期二級收費公路和一級一幅公路。

另據消息，甘肅省、青海省和寧夏自治區也表示，也將在今年年底前取消全省政府還貸二級公路收費。由此看來，當前只剩新疆還未出臺明確的時間表。

截至目前，除西藏和海南沒有收費公路外，全國已有28個省份取消了對政府還貸二級公路的收費，減少收費里程超14.16萬公里，企業物流成本和個人出行負擔進一步減輕。

對于取消二級公路收費，百姓都拍手叫好，網民“sean”認為，其實早在2009年國家就已經逐步取消二級公路收費政策了，應該承認，還貸公路收費模式極大地促進了我國公路的發展。目前，我國已經成為全球第二大經濟體，交通基礎設施建設更是突飛猛進，政府還貸模式早已讓位于BOT、BT和PPP模式，而部分政府還貸二級公路呈現逾期收費現象，在中央財政補貼全面落實的情況下，取消政府還貸二級公路收費的客觀障礙已經基本排除了。

時間回溯到1984年國務院第54次常務會議決定，我國道路基建開始實施“貸款修路、收費還貸”政策，政策初衷，打破公路建設單純依靠財政投資的機制束縛，是為了解決財政水平與公路發展不匹配的問題，有效緩解了公路建設資金短缺問題，并加快了公路建設步伐。

隨著公路交通現代化進程推進，我國高速公路建設取得巨大成就。2008年底，高速公路已逐漸形成網絡，原有的二級公路干線骨架作用逐漸削弱。但是，在全國收費公路總里程中，二級收費公路里程和收費站均占收費公路總量的60%左右。

加之與居民日常出行關聯度較大，取消二級公路收費的呼聲越來越高。2008年12月，國務院印發通知，提出在取消公路養路費等六項收費、實施成品油價格和稅費改革的同時，逐步有序取消政府還貸二級公路收費。

需要指出的是，與一級公路和高速公路一樣，二級公路也分為經營性與還貸性兩種，2009年國家發改委、交通部、財政部聯合發布的取消收費實施方案，即是針對后者。

所謂“逐步有序”，就是根據各地經濟等實際情況分步驟取消，并按照由試點到推廣的思路，分期分批開展。

根據去年下半年發布的《2015年全國收費公路統計匯總表》，截至2015年底，全國還貸性二級公路收費里程還有17817.9公里，主線收費站點達220個。

取消全部政府還貸二級公路的收費是大勢所趨。交通部表示，將繼續指導甘肅等5?。▍^）交通運輸部門，細化方案，依法有序地取消政府還貸二級公路收費。

取消二級公路收費進入“最后一公里”的沖刺狀態，這距離浙江全省取消政府還貸二級公路收費已經過去了整整八年，與這項政策正式出臺實施的2009年1月相距了9年時間。

不難發現，取消最晚的，正是經濟相對落后的西部偏遠地區。以寧夏為例，二級收費公路撤銷之后，這些收費站每年將減少收費6億元左右。事實上，取消二級公路收費方案出臺時，就對西部欠發達地區作了“寬大處理”，是否取消，“由各?。▍^、市）人民政府自主決定”。

清華大學工程管理碩士（MEM）教育中心執行主任劉大成曾撰文指出，由于各地經濟發展及債務負擔不同，特別是西部地區二級公路仍是區域干線公路重點，需進一步籌資，所以未采取“一刀切”政策在當時比較貼合實際。

近年來，隨著西部大開發、“一帶一路”等政策措施的傾斜，西部地區高速公路和干線公路建設也取得了較好發展，此時再一邊收取中央政府補助金，一邊從已支付了高價成品油的消費者身上收取通行費，就顯得不太合理。

在全面取消還貸性二級公路收費呼聲中，最后五個省份中終于有四個給出了明確的時間表，從交通部的表態看，新疆也會在不久之后加入其中。取消政府還貸二級公路收費，體現了促進經濟整合、讓利于民的思維。

事實上，無論過去還是今天，有一條法則是不變的：路是為了促進發展而非制約發展，實現社會富裕而非政府盈利。正因此，隨著我國公路運輸發展遠超預期，一些公路回本以后，提前結束收費使命，不僅必要，也有現實的基礎。

做好修路這門財政學

還貸性二級公路收費取消后，各界對公路收費改制的期待也進一步增強。

有人問，何時一級公路和高速公路也能不收費？

事實上，目前取消的還貸性二級公路的收費僅僅是公路收費的一小部分。以2015年為例，它只占政府還貸公路通行費收入的不到2%。因此，從“還路于民”角度而言，這只是一小步。也只有準確地認識到這一點，才能避免對于“28省取消政府還貸二級公路收費”這樣的新聞的過度渲染。今天全國取消政府還貸二級公路收費，嚴格說來是8年前啟動“燃油稅征收”時，政府承諾的部分兌現。

這不是要抹殺取消收費的意義，而是為了指明中國公路里程快速增長下的一個真相：從政策的態度來看，取消公路收費會成為一種趨勢，但從公路建設速度和收支缺口繼續擴大等情況看，收費公路還是會長期存在的。

路漫漫其修遠兮，從前些年中國社會經濟發展狀況來說，完全放棄社會資本建路修路，發展之路不說走不通，至少走起來無比艱難和緩慢，這也與我國經濟高速發展的現實國情不符。

2004年，我國國家高速公路的通車里程只有3.4萬公里，到如今總里程突破13萬公里，穩居世界第一。可以說，如果沒有收費公路政策就沒有我們今天的國家高速公路發展成就。

一方面，當前中國的收費公路總體上處于收不抵支的狀態。交通運輸部近日公布的《2015年全國收費公路統計公報》顯示，2015年全國收費公路通行費收支缺口為3187.3億元，與2014年相比擴大了1616.2億元，增幅102.9%。同時，債務規模也在擴大，與2014年相比，全國收費公路債務余額凈增6042.3億元，增長15.7%。

另一方面，據《統計公報》所顯示的，與2014年相比，盡管二級公路里程凈減8761公里，下降27.7%，但是高速公路里程凈增10283公里，增長9.6%，而一級公路里程基本保持不變，全國收費公路總里程是凈增的。去年國家發改委發布的2015年全國物流運行情況通報顯示，2015年社會物流總費用高達10.8萬億元，比上年增長2.8%，占當年GDP的16%。

北京交通大學經濟管理學院教授趙堅表示，現在收費公路改革面臨著“兩難”抉擇：如果停止或減少收費，債務怎么還？如果繼續收費，物流成本又很高，企業訴求怎么滿足？怎樣解決“兩難”困境，需要官方作出科學決策。

修路是一門財政學，脫離財政能力談修路是不現實的。在各地發展交通的強烈意愿面前，國家的財政永遠是不足的，為了滿足交通發展的需求，這幾年收費公路整體債務規模繼續擴大。如果修路是一種“善”，收費是一種“惡”，可能在較長一段時間內，我們不得不同時擁抱善惡，繼續利用好收費公路政策。何況，收費公路投資中有超過一半的社會資本，本著契約精神，這部分公路注定會按照合同繼續收費，也只有保證收費的穩定預期，才能增強投資者信心，積極參與高速公路投融資PPP中。因此，在我國收費公路將長期存在。

據交通運輸部相關負責人介紹，隨著經濟社會的快速發展、國家公路網的逐步連線成網以及國家財稅體制改革的推進，從我國的國情出發，充分考慮對國家財力的需求與可能，以及國家鼓勵社會資本投資交通基礎設施的政策導向，我國公路交通基礎設施的發展，特別是新建公路的發展，仍然需要堅持收費公路政策。

根據《收費公路管理條例(修訂征求意見稿)》，政府收費公路中的高速公路實行統借統還，不再規定具體的收費期限，而是以實際償債期為準，確定收費期限。特許經營高速公路經營期限一般不超過30年，投資規模大、回報周期長的高速公路可以約定超過30年；償債期、經營期結束后，實行養護管理收費。

這意味著高速公路可能將長期收費。對于高速路長期收費的合理性，交通運輸部公路局副局長王太在去年7月21日的新聞發布會上曾指出，通過對高速公路的功能、特點和資金保障進行的充分調查、研究、論證后認為，高速公路按照“用路者付費”的原則，實行長期收費是合理的。

趙堅認為，通行費標準應該堅持“用路者付費”的原則，主要參考建設和維護成本，最重要的是，各地通行費標準的調整必須要做到公開透明、科學合理。

國外的公路收費嗎

老話講“世界上沒有免費的午餐”，同樣“世界上沒有免費的公路”。

很多人覺得與國內相比，歐美發達國家的高速公路收費政策顯得溫柔許多，要么不收，要么象征性收費。道路維修養護大多由這些國家的稅收來支付，不過，這也意味著，車主需要繳納燃油稅、能源稅等稅收，再由政府分配用于養路。就此看來，世界上任何國家都沒有真正意義上的免費公路，雖然公路是公共產品，但是其資金來源不是稅收就是收費。

《中國經濟網》的消息顯示，目前，有發達國家也已在向收費公路轉型，以德國為例。世界上第一條高速公路誕生在德國，2003年，德國高速公路開始對12噸以上的貨車征收通行費，德國絕大部分的道路維修保養費用都由政府用稅收支付。2012年，又把征收的范圍從高速公路擴大到了四車道的普通聯邦公路，這兩年德國也將開始對小客車征收高速公路通行費。

在美國，全美高速公路總長超過10萬公里，美國公路的建設養護是以稅收保障為主的發展模式。美國政府依靠國家財力和燃油稅、重車稅、輪胎稅、牌照稅等多稅種高稅率的專項稅收支撐了高速公路建設，在養護方面也主要依靠以稅收注資的聯邦公路信托基金，基本能夠滿足全國公路養護的需要。在上世紀50年代時美國就擁有很大的機動車保有量，相關專項稅的稅源充足。即使如此，80年代之后隨著路網老化，大量早期公路、橋梁需要維護或重修，道路修建的成本越來越高，美國很多州開始對一些原本免費的路段進行收費，用于收費路段的擴建及維修，美國收費里程近年呈上升趨勢。

與歐美不同，日本高速公路全部為收費公路。大部分日本的高速公路按里程收費。裝有里程表的普通車輛6公里以內500日元（約合人民幣28元），每6公里收費100日元（約合人民幣6元），上限為900日元（約合人民幣51元）；未安裝里程表的普通車輛一次性收費900日元。除了按照固定線路里程收費以外，主線上還有收費站。據日本媒體今年報道，日本國土交通省計劃在2016年開始統一首都圈的高速公路收費標準，即只要出發地和目的地一致，那么不管走哪條路線收費額都一致。國土交通省是希望借此鼓勵司機盡量選擇空余路線，緩和東京交通堵塞。

據不完全統計，全世界目前共有70多個國家采取收費公路的形式建設和發展高速公路，國外收費公路的里程超過30萬公里。

其實，收稅和收費之間是一個此消彼長的關系，費交得少了稅就要增加，因此想取消收費就需要大幅增加稅收。

據《經濟日報》報道，世界銀行曾經有一個估算，如果中國公路全部資金都不靠收費，由收稅來養護，以2006年為例，燃油稅要征收30%，若全部建設和債務償還都要靠稅收解決，油價要增加3倍以上。因此，公路全部免費單靠稅收支撐是不可行的。

現實的狀況是，目前中國的車輛購稅大約只能能夠滿足公路建設資金需求的15%，燃油稅也只能滿足公路養護資金需求的30%，剩余的建設與維護資金缺口則需要先通過吸引企業、社會投資和向銀行貸款解決，然后逐年向公路使用者收取車輛通行費支付養護管理費用以及償還企業投資和銀行貸款本息。我國現有的大部分高等級公路都是依靠這種融資方式建成的，所以使用這些公路是就需要支付通行費。

只要財政允許 不妨讓利于民

不可否認，之所以我國公路交通能夠取得如此舉世矚目的成就，收費公路政策是功不可沒的。

收費公路政策在直接促進公路交通快速發展的同時，對構建現代交通運輸體系、促進國民經濟增長、改善人民出行條件、減少貧困和促進公平發展等方面也發揮了重要作用。

當然，繼續收費與減少收費的努力并不矛盾。

《物流業降本增效專項行動方案(2016—2018年)》提出，科學合理確定車輛通行費標準。如果未來高速公路實施長期收費，通行費收費標準如何設定，是民眾關心的一大焦點問題。有意見認為，基于降低物流成本等考慮，延長收費期限后的高速公路收費標準應該大幅低于現在的標準。

“如果收費公路的建設和運營的成本很高，可能通行費標準就要高一些，但這又與降低物流成本相矛盾?！北本┙煌ù髮W經濟管理學院教授趙堅就建議，各地應根據當地實際情況做好規劃，避免盲目建設收費高速公路，而應多修公益性的二級公路、三級公路。

2015年，我國修訂《收費公路管理條例》，構建“非收費公路為主、收費公路為輔”的兩個公路體系，強調高速公路長期收費是符合“誰用路、誰受益、誰付費”和“不用路、不付費、不負擔”的公平原則，不僅能夠有效化解高速公路的債務風險，為高速公路的發展提供穩定的養護發展資金，同時還可以使有限的公路稅收向普通公路傾斜，使普通公路的通行條件也能得到更好改善。

對于已經取消收費的公路來說，就要防止再巧立名目變相收費；對于還在收費的公路而言，要進一步加大信息公開和監督力度，控制亂收費；對于整個國家收費公路發展而言，則需要進一步降本增效，比如進一步增加高速路ETC使用，減少人力成本；比如進一步加大以區域為單位的高速集約化管理，降低單位里程高速公路的管理費用，提升公路網絡規模效益。而只要財政允許，就應該繼續讓利于民，讓減少收費成為一種趨勢，將互聯互通的成本繼續降下來。

未來，中國需要更多“壯士斷腕”的決心，不但二級公路免費，一級公路和高速收費也降下來，減少整個社會物流成本，避免社會通行成本從二級公路的口袋里出來，又進入了收費一級公路和高速公路更大的口袋里去。

交通部的一篇評論文章顯示，隨著國家財力不斷增強、公路網絡的逐步完善，各級地方政府要不斷加大財政資金的投入力度，逐步提高政府預算內資金在公路建設和養護費用中的比重，發揮政府在公路建設和發展中的主導作用。就是把公路建設投資中“民”的部分，逐步通過“公”的形式回購過來，把“讓利”的主動權掌握在政府的手上，從而不斷實現“還路于民”。

這一點，深圳市政府通過回購梅觀等高速公路，從而達到高速公路免費通行。當然，在短時間內，各地不可能全面復制深圳的做法。畢竟，一下子取消所有公路收費，在當下的中國不太現實。那么，除了二級公路外，一級公路和高速能否少收一些呢？

央視的評論就一針見血地指出：路的目的是通往下一站，修路的利益就絕非路本身，這是經濟學最淺顯的一課。對不少地方政府來說，如果取消某些公路收費能夠降低物流成本、激發生產生活的活力，從而增加稅收收入，不僅可以實現財政轉圜更能贏得口碑，何樂而不為？今天，當一帶一路倡議構筑中國與世界的互聯互通，國內聯通中的堵點更應趁勢拔除，進一步發揮路網的經濟整合功能；當脫貧攻堅成為關注的議題，快捷的通路正是脫貧的出路，路費不能成為脫貧攻堅上的絆腳石。

路費是小賬，經濟發展才是大賬，小賬自然服務于大賬。