促進快遞包裝廢棄物循環利用的財政政策研究

胡蓉　周麗儉

[摘要]隨著網絡交易規模日趨增長，與海量網購同時而來的是快遞包裝的急劇增加，快遞包裝行業的發展呈現朝陽之勢，但是快遞包裝帶來的資源浪費和環境污染問題卻不斷突出，因此快遞包裝廢棄物循環利用行業應運而生。從財政的角度出發，分析該行業發展中存在的問題，合理提出適合快遞包裝廢棄物循環利用情況的財政措施，以促進我國快遞包裝廢棄物循環利用產業的發展。

[關鍵詞]快遞包裝廢棄物；循環利用；廢棄物回收產業；財政政策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201716139

2016年是“十三五”規劃的開局之年，也是我國全面深化改革的關鍵之年，中國經濟呈現新常態。節能環保產業作為我國新的經濟增長點，需要國家政策方面的扶持，以推動產業進步，實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一。快遞包裝廢棄物循環利用行業屬于節能環保的新興產業，要想扶持該產業，促進資源循環利用，不僅需要企業出力，更需要政府進行財政政策的扶持。

1快遞包裝廢棄物回收產業現狀

快遞包裝本質上是一種物流包裝，指的是快遞物品在遞送過程中所使用的各類包裝物、輔助物等。包裝廢棄物是指以可回收利用的紙、木、塑料、金屬、玻璃等為原材料的包裝物及輔助材料，當包裝與包裝商品分離時，它已經完成了自己的包裝價值，最后被丟棄。這里的包裝物和任何包裝材料包括消費者包裝或初次包裝，零售給最終用戶或消費者帶回家的包裝，組合包裝或二次包裝。聯合國環境與發展大會在《里約宣言》中，針對可持續發展有作出闡述：“人類應享有與自然和諧相處，過健康而富有成果的生活的權利，并公平地滿足今后世代在發展和環境方面的需要。”根據調查顯示，包裝廢棄物所帶來的環境污染僅次于水質污染、海洋湖泊污染和空氣污染，已處于第四位。可持續發展的原則是共同性原則、堅持性原則、公平性原則。生態環境要與人類實現共同發展。發展不能著眼于眼前的利益而以犧牲資源與環境為代價，同時必須處理好眼前利益和長遠利益的關系，以資源和環境承載能力為前提，實現與本代人的公平發展和保障后代人的權利。所以解決由快遞包裝帶來的資源浪費和環境污染問題越發顯得重要，而且在新常態經濟發展的大背景下，節能環保產業發展也將成為我國新的經濟增長點。

目前，我國環保產業對政策依賴性強，但是，關于快遞包裝廢棄物回收產業剛剛起步，政策導向較弱，紙板和塑料實際回收率不到10%，包裝物的總體回收率不到20%，未達到應有的規模。而在一些發達國家，通過加大財政資金投入、綜合利用多種財政補貼方式等財政措施，使得紙板類包裝物回收平均利用率達45%左右，其中德國瓦楞廢紙的回收率已到90%以上，每年美國回收包裝廢棄物的收益達到40億美元。在2016年10月13日國家郵政局出臺的《推進快遞業綠色包裝工作實施方案》中明確提出，在“十三五”期間基本建立快遞業包裝治理體系，并推動將快遞包裝物納入資源回收政策支持范疇，同時將資源回收、加強環境保護提升到一個新的高度，充分發揮財政的積極作用，實現循環利用的可持續發展，這在一定程度上將提高快遞包裝廢棄物循環效率，促進行業的發展。

2快遞包裝廢棄物循環利用的財政問題

21財政投入政策不完善

節能環保產業是國家加快培育和發展的7個戰略性新興產業之一。2012年，國務院印發的《“十二五”節能環保產業發展規劃》，將節能環保產業分為節能產業、環保產業和資源循環利用三個方面。國家非常重視節能環保產業的發展，財政投入總量越來越大（見下表）。但是，發達國家對環保投資的比例一般占GDP的2%以上，其中日本則高達4%。

“十二五”期間，全國財政節能環保支出共計1257萬億元，占GDP比重233%；預計在“十三五”期間環保投入比重將提高到GDP的3%，財政資金的作用是不言而喻的。但是，由于快遞包裝廢棄物循環利用屬于剛發展的新興環保產業，所以財政投入規模小。而且在財政投入結構中不論是從橫向還是縱向都存在不合理。從橫向來看，據中華人民共和國商務部流通業發展司發布的《中國再生資源回收行業發展報告2016》，顯示我國再生資源回收量逐年減少。財政扶持力度雖不斷加強，但我國的資源回收區域大，種類多，難以根據具體情況進行重點投資，更不用說近年來興起的快遞包裝廢棄物循環行業。從縱向來看，產業中各個環節如確定包裝廢棄物區域、多種回收渠道、包裝資源分類、再加工等，投入重點都不相同，且財政資金在每個環節中使用效率較低，難以達到預計目標。

22財政補貼政策不合理

“十二五”期間，我國從“收廢行業”轉向“利廢行業”，擴大了財政補貼政策范圍，在一定程度上，鼓勵下游生產企業進行資源循環利用，促進國內循環經濟的發展。但與同行業的資源循環利用產業相比，快遞包裝廢棄物循環利用的財政補貼政策存在內容不全面、重點不突出、手段不得力等問題。主要表現在：①行業的財政政策較少，由于是新興起的產業，政策多參照同行業的補貼政策標準（企業廢舊物資購銷數量進行補貼和依據回收企業廢舊物資的銷售額進行補貼），容易出現要求不明、準則不清、界限模糊等問題；②財政補貼范圍窄，覆蓋面少，財政補貼主要以主體進行分類，而且集中于流通領域，生產領域劃分不清晰，在各個環節、類別的補貼較少；③財政補貼方式單一，在循環利用行業中多采用暗補形式，即財政補貼資金通過流通渠道間接地進行財政補貼，而不直接以財政撥入的方式進行，財政資金不透明。

23財政體制劃分不合理

央地事權與支出范圍的縱向配置是否明晰，對雙方的經濟運行效率有至關重要的影響。在快遞包裝廢棄物循環利用產業中，一方面地方政府投入權限小。地區間資源循環利用行業數量、規模不同、差異大，但中央的標準只有一個，易導致行業分布較多的地區財力不夠，分布少的財力浪費，就會出現“一根針難以穿千條線”情況。使地方政府難以重點扶持某個行業，難以培育壟斷企業。另一方面央地政府事權劃分不清晰。2016年8月24日，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》發布，雖然對中央與地方如何劃分財政事權，及如何劃分支出責任給出了原則性意見。但是主要從國防、國家安全等領域著手，并沒有出臺關于管理節能環保行業的具體內容，僅僅是按“經驗”辦事，財政資金的下撥和地方政府重點扶持行業相駁，而且使用權限歸屬和管理、監督權都會在中央和地方之間位移，央地政府避免不了利益的博弈，而且央地政府在資金使用時存在交叉和管理分散的問題。

24財政監督機制缺失

我國新興產業的發展都需要一個較為寬松的政策環境，但是在財政監督方面一定要明確方向和重點，才能促進各行業經濟的健康運行。當前，在快遞包裝循環利用行業的財政監督工作中面臨許多亟待研究和解決的問題。一是財政監督意識不強。財政部門工作中長期存在“重分配，輕監督”的思想影響，導致財政職能弱化，資金效用；二是監督法規不全。關于快遞包裝循環利用行業的相關的財政監督法規較少，而且這些規章制度普遍存在著立法層次低，缺乏統一性，可操作性差等問題，在行使監督權利時缺乏法律依據，嚴重影響財政監督的權威和實效；三是監督執行力度和深度不夠。財政監督工作更多地是停留在“行為”監督的層次上，財政紀律較為松散，對相關財政政策解讀不夠，在財政監督上難以達到要求；四是監督反映不及時。在監督工作中，重視檢查，不重管理，難以形成動態化的管理機制。

3促進快遞包裝廢棄物循環利用的財政措施

31完善財政投入政策

發展快遞包裝廢棄物循環利用產業不僅可以促進資源的利用，符合循環經濟的主流。這需要政府對新興行業進行政策支持，其中財政投入政策支持是必不可少的。根據快遞包裝循環利用行業的未來發展重點，建立規范的財政長效投入增長機制，將財政資金有效地投入推動新興產業發展有著重要促進作用的領域中，引導和調節市場資源，合理確定所需的支持資金規模，使財政資金保持一定的年增長速度，提高對這一行業占GDP的比重，保障和滿足產業迅速發展的需要。同時，為了更好地發揮資金的使用效率，必須進行事前調查，根據各地快遞包裝廢棄物循環利用產業的發展要求，按照其發展的階段性特征和區域性特點，適時調整部分資金。應重點體現對重點領域、重點項目、重點環節的支持力度，如包裝資源分類、資源回收渠道、再利用技術研究等方面。

32完善財政補貼政策

增加財政補貼資金，加大補貼力度，降低行業成本是提高快遞包裝廢棄物循環利用行業的積極性，增強企業活力的必要條件。通過設立財政專項補貼資金，逐年增加對各環節的補貼金額。財政補貼還應擴大補貼范圍，在美國，包裝回收利用產業實行全過程全環節補貼，涉及生產、銷售、回收、技術研究、再利用等多個方面，這有結構的合理性。因此我國不僅要將視線集中于流通領域，更要重視生產、研發領域，重視各環節的補貼，才不容易形成短板。財政補貼的標準范圍應從行業的經營的狀況、規模、資質、期限等方面加以綜合考慮，同時加強配套建設補貼力度，參照同資源回收行業標準，利于優化產品消費環境，實現生產與需求良好融合。多種財政補貼方式對快遞包裝廢棄物循環利用行業至關重要，資金補貼固然重要，實物補貼也必不可少，在再利用環節可以對研發的設備或者引進的設備進行補貼。通過“明補”+“暗補”的形式，使企業直接拿到補貼資金，財政補貼資金更透明。

33合理劃分財政體制

中央在制定政策時不僅要考慮到政策制定的科學性、合理性，更要充分考慮各地方的具體情況，要“因地制宜”。增加地方政府投入權限，增加自主權。在快遞包裝廢棄物循環利用行業的那個重點環節進行財力投入時，才能針對自己地區的發展狀況進行相應處理。政府的職責和事權劃分不僅是政府間財力分配的基本依據，而且是建立分級財政體制的邏輯起點和整個財政體制的運轉基礎。如何分清中央與地方各級政府間財權、事權關系的關系，關鍵是科學、合理地界定它們的事權與支出范圍，從而明確劃分中央及地方政府的財權和事權，保持相對穩定，并通過構建我國財政事權劃分的法律調整框架加以規范和固定，力求在劃分時更加科學化、規范化和法律化。存在交叉管理分散時，應統籌安排和管理各類財政專項資金，更有效地發揮各類專項資金的作用。

34健全財政監督機制

健全財政監督機制關鍵是要提高監督意識，在資源循環利用行業的財政資金監督工作中只有監督意識高，及時發現問題，形成約束，才能提高各方的工作效率。可以通過提高人才選拔的標準，選取覺悟意識高，執行能力強的人才；還可以將績效考核與工作狀態進行掛鉤，通過定性考核提高工作態度和效率。完善快遞包裝廢棄物循環利用行業的相關監督法規重點是根據不同領域、環節的需求制定，著重于財政監督主體、職責范圍、程序和手段等方面，進一步完善財政監督法律法規體系。同時要加大財政監督執法力度，推行依法行政、依法監督，這樣既能維護財政監督的嚴肅性，增強財政監督工作權威性，也能維護財政監督相對人的合法權益。對財政監督的反應一定要及時，可以運用現代化的通信網絡技術，在財政系統內建設一個聯系各層次、各環節、各權力節點之間信息全面公開的，出現問題時就能在最快的時間進行信息溝通的動態管理機制。

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