文山市農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作中存在的問題及改進的建議

蘇朝弟

摘 要：介紹文山市農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系成立的緣由，分析仲裁工作中存在的問題，結合存在問題提出促進農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作的改進建議。

關鍵詞：土地承包經營糾紛仲裁；緣由；存在問題；建議

近年來，文山市認真做好土地權益保障管理工作，著力解決侵害農民土地權益問題，著力強化規范合同管理。自2011年文山市農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會成立以來，我市嚴格按照《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、云南省實施《中華人民共和國農村土地承包法》的相關規定認真開展農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作。本人從5年多的仲裁工作實踐中，總結出我市農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作主要存在以下幾個方面的問題，并提出以下改進建議。

一、文山市農村土地承包經營糾紛調解仲裁體成立緣由與仲裁體系建設現狀

1.文山市農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建立的緣由。第二輪農村土地延包以來，特別是取消農業稅對農民實行各種惠農補貼后，隨著城市化進程的加快部分土地的征占用，我市農村土地承包經營權糾紛案件頻發。我市農村土地承包經營權糾紛的解決途徑僅為爭議雙方相互協商和基層組織及農村土地承包合同管理機關組織調解兩種方式，導致重復上訪、越級上訪、群眾性上訪事件時有發生，既影響了人民群眾的生產生活，也給相關部門帶來了較大壓力。在這種情況下，原文山縣農業局于2008年6月17日（文農報【2008】40號）文件、市農科局于2011年7月4日（文農科請【2011】85號）請示市人民政府文山市成立農村土地承包經營權糾紛調解仲裁機構， 2011年9月6日，文山市人民政府出臺文件（文政復【2011】312號）批準成立農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會， 2011年9月27日，文山市農村土地承包糾紛調解仲裁委員會正式成立，在鄉（鎮）、街道辦事處設立農村土地承包經營糾紛調解小組，負責對本轄區內農村土地承包糾紛進行調解處理，力爭將矛盾解決在基層。

2.文山市農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設現狀。我市根據農村土地承包仲裁委員會示范章程的相關要求、程序，設立了市仲裁委員會主任1名、副主任4名、委員37名（其中：農民代表5人）。設立市仲裁庭1個，聘任仲裁員21人（注：負責林業糾紛的4人）。市農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會成立5年多以來共接到農村土地承包經營權糾紛信訪1444件，成功調解242起，成功調解率16.8%。共受理農村土地承包經營糾紛仲裁案件102起，開庭審理98起，裁決92起，調處解決5起，終結1起。市農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系的建立，標志著我市的農村土地承包經營糾紛調解工作上了一個新臺階，農民群眾多了一條維護自己合法權益的途徑，一定程度上有利于各級政府正常辦公秩序和農村社會的穩定。

二、文山市農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作存在的問題

1.仲裁工作硬件設施建設滯后。文山市雖然在2011年成立了農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會，明確了下設辦公室在市農科局，仲裁庭設在市農經站，但并沒有配備專門的合議庭、檔案室等工作場所。2013年中央曾有扶持土地承包經營糾紛仲裁庭的建設項目，但需申報單位有獨立的產權，才能批準建設土地糾紛仲裁庭，而我單位沒有獨立的產權，無法申報，這在一定程度上制約了仲裁工作的正常開展。直到2016年在市農科局、站領導的積極努力協調下市政府給予配備了市農村土地承包經營糾紛調解仲裁庭庭審室。

2.仲裁工作職責與農經人員身份不相匹配。從我市情況看，目前承擔農村土地承包仲裁委員會日常工作的主要是市農經站，仲裁委員會的仲裁員大都是聘用市農經站的工作人員，市農經站屬于全額財政撥款的事業單位，農經站人員屬事業身份，而履行的仲裁工作職責卻屬于行政職責，導致所履行的工作職責與其身份不相匹配，這在一定程度上也制約了仲裁工作的順利開展。

3.市農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會與法院聯系不暢在一定程度上也制約了仲裁工作的順利開展。法院受理市仲裁委裁決過的仲裁案件后，做出的不當或不屬其受案范圍的裁定，導致有些仲裁案件沒有得到解決，又回到了原點糾紛仍在繼續。4起農村土地承包經營權確認糾紛仲裁案件市仲裁委員會已經做出了裁決，當事人不服上訴到市法院，市法院判決裁定：根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，依法裁定駁回申請人的起訴，導致糾紛沒有得到解決。但市仲裁委員會卻認為農村土地承包經營權確認糾紛屬于土地承包合同糾紛，市法院在裁定該糾紛時存在適用法律錯誤的問題。該糾紛不應適用《土地管理法》，應適用《農村土地承包法》、《合同法》等特別法。市法院在裁定書中提到申請人、被申請人雙方因對承包土地的使用權發生爭議而將其界定為使用權糾紛，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，當事人的土地使用權屬糾紛，應由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理，這種說法是不準確的。申請人與被申請人之間因土地承包關系發生的糾紛屬于民事合同糾紛，不屬土地所有權糾紛 ，根據《中華人民共和國農村土地承包法》第五十一條規定，“因土地承包經營權發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解解決。當事人不愿意協商、調解或者協商、調解不成的，可以向土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！蓖恋爻邪洜I權確認糾紛市農村土地承包經營糾紛調解仲裁委已經仲裁解決過，在申訴期內當事人向市人民法院提起訴訟，應屬人民法院的受理管轄范圍。

三、改進的建議

1.加強指導，明確職責。各單位要密切配合，認真依法履職，全力支持，共同推進市土地承包經營糾紛調解仲裁委員會調解仲裁工作順利進行。市農經站要切實承擔市仲裁委員會日常工作，要加強對農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作的指導，積極主動加強與人事、財政、法院、信訪等相關部門的協調溝通；市法制辦要加強政策業務指導，不斷提高仲裁人員的工作水平；市法院要加強對仲裁工作的業務指導，加大對生效仲裁案件的執行力度，確保仲裁決定執行到位。

2.采用群眾喜聞樂見的方式宣傳調解仲裁法，使之深入人心。要充分利用報紙、電視、廣播等新聞媒體，采用張貼宣傳標語、懸掛橫幅、編印小冊子等多種形式，廣泛宣傳《調解仲裁法》，使之家喻戶曉，增強干部群眾的法律意識，同時，大力宣傳市土地承包經營糾紛調解仲裁委員會換屆選舉工作的重大意義和方針政策，為土地糾紛調解仲裁工作的順利開展營造良好的輿論氛圍。

3.嚴格按照四個原則開展好土地糾紛調解仲裁工作。堅持“四個原則”，即堅持確保農村土地承包關系長期穩定原則；堅持農村土地政策執行的連續性原則；堅持公開、公平、公正，便民高效原則；堅持實事求是、依法仲裁和尊重社會公德并重的原則。

4.加強與法院的溝通與聯系。市土地糾紛調解仲裁委員會、市政府法制辦應加強與法院的溝通與銜接，促使市土地糾紛調解仲裁委員會裁決過的案件，法院能做出實質性的裁決而不會以不在受案范圍駁回，切實為維護農民群眾的合法權益服務。

5.建議將參照其他地州的做法，將市農村經濟經營管理站及工作人員納入參公管理，使之與履行的工作職責相匹配。

參考文獻：

[1]《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》、文政復【2011】312號文件、《農村經營管理》）