城鄉社區治理的成效、隱憂與期待

摘 要 在“推進國家治理體系和治理能力現代化”背景下，盡管從國家治理到社會治理再到社區治理，在這一脈相承的治理體系中社區治理處于末端，但卻起著最為基礎的作用，正如俗話所言“基礎不牢，地動山搖”。要夯實城鄉社區治理，不能盲目而為，必須在深入了解其成效、隱憂的基礎上有的放矢地進行。

關鍵詞 國家治理 社會治理 社區治理

作者簡介：覃國慈，湖北省社會科學院社會學研究所副所長（負責人），副研究員，博士，研究方向：發展社會學。

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.099

自黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”目標以來，全國上下積極創新社會治理體制、推進城鄉社區治理，形成了從國家治理到社會治理再到社區治理一脈相承的治理體系。在社會矛盾疊加、風險隱患增多的今天，提高社會治理現代化水平，必須以基層治理為支撐。社區是社會的基礎單元，社區與社會猶如磚瓦與大廈，只有社區治理好了，社會治理才有底氣。為了切實推進社區治理，筆者在湖北開展了系列調研。

一、城鄉社區治理的成效

近年來，全國著力加強社區治理， 2016年12月30日中央全面深化改革領導小組第31次會議審議通過《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，進一步強調健全完善城鄉社區治理體系，提升城鄉社區治理水平，補齊城鄉社區治理短板 。總體來說，經過多方努力，我國社區治理還是取得了一定成效。

（一）社區治理平臺逐步完善

根據中央規定，全國各地加強社區治理平臺建設，湖北也在省委的領導下積極推動。

一是確立領導機構。目前全省17個地市州共有24822個農村社區、4368個城市社區，所有市州、80%的縣（市、區）對社區治理工作領導小組進行了調整，其中，由黨政主要領導任組長的占60%，由黨政分管領導任組長的占40%；為充實社區治理力量，有35個地方成立了專門的社區工作局，掛靠在民政部門，配備了工作人員，落實了工作經費；各地還通過將社區治理納入黨委政府重要 “民生工程”、“十件實事”等措施來推進。

二是服務站臺搭建。“十二五”期間，省級財政共投入資金5.5億元，爭取中央預算內資金6000萬元，采取以獎代補的形式，對3611個城鄉社區公共服務站建設項目進行了資助，帶動地方投入資金 32億元。2016年，全省共新建、改擴建210個社區公共服務站，投入資金1.87億元。全省城鎮社區公共服務站建筑面積平均達到680平方米，居民不出社區就能享受到方便、優質、快捷的“一站式”服務。

三是工作人員配備。全省共有社區專職工作人員近5萬名，基本實現每個社區有1名大學生，持證社工比例大幅提升；全省共建立社區志愿者服務組織1萬多個，志愿者人數超過230萬，其中注冊志愿者30余萬。

（二）社區治理機制不斷創新

近幾年，全國積極推動政社互動、建立“三社協作”（社區、社工、社會組織）、加強基層協商，逐步建立政府、社區、社會組織、社工、居民間的合作機制，實現政府行政管理和社會自我管理的有效銜接和良性互動。就湖北來說：培訓社區居委會干部5000多人，安排1000萬元專項資金開展社區公益服務項目創投活動，培育社區公益服務組織500多個；更重要的是，2016年7月湖北省委辦公廳、 省政府辦公廳印發《關于加強城鄉社區協商的實施意見》，要求“豐富協商內容和形式，擴寬協商范圍和渠道，保障人民群眾享有更多民主權利，力爭到2020年，全省基本形成參與主體廣泛、內容豐富、形式多樣、程序規范、制度健全、成效顯著的城鄉社區協商新局面” 。隨后，城鄉社區積極開展協商民主活動，全省城鄉社區協商覆蓋率達到95%以上，先后涌現出武漢市的社區事務聽證會和社區協商議事會、江漢區的“居民論壇”和“門棟自治”、漢陽區的“社區對話”、沙市的“居民說事”、孝南區的“輪值主席制”、鄂州市的“一事一議”、恩施市的“1+4+X”村務公開模式、安陸市的民主議事懇談會等成功典型。

（三）農村社區治理穩步推進

為破解城鄉二元結構，各地在重點推進城市社區治理的同時，積極開展農村社區治理實驗。2015年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》，同年11月，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳印發了《關于深入推進農村社區建設試點工作的實施意見》。此后，省財政共安排5000萬元，對全省1000個農村社區公共服務站給予補助。據統計，目前全省共有99個縣市區、828個鄉鎮、5070個村開展了試點工作。試點村的綜合服務設施覆蓋率達86%，面積在300-500平方米且功能比較規范的農村社區公共服務站達48%，面積在1000平方米以上的占25%。各地在村級普遍實現了網格化管理，建立了網格化服務管理平臺。

（四）社區治理水平得到提升

2013年以來，全國開展了和諧社區建設示范單位創建活動，力促社區治理政策落實，提升了社區治理整體水平，形成全員動員、齊抓共管、合力推進的良好局面。2014年7月，湖北省政府下發《關于全省和諧社區建設示范單位創建情況的通報》，表彰了20個示范城區（縣、市）、29個示范街道（鄉鎮），109個五星級示范社區、217個四星級示范社區 。2014年11月，全省有67家單位被評為“全國和諧社區建設示范單位”，湖北的“全國和諧社區建設示范城區”數量全國排名第三，“全國示范街道”、“全國示范社區”數量也在全國排名靠前。

（五）社區減負增效工作有序開展

2017年7月，為減輕社區行政負擔，切實增強社區自治和服務功能，民政部、中央組織部印發《關于進一步開展社區減負工作的通知》，從依法確定社區工作事項、規范社區考核評比活動、清理社區工作機構和牌子、精簡社區會議和臺賬、嚴格社區印章管理使用、整合社區信息網絡、增強社區服務能力等七個方面，對進一步開展社區減負工作提出明確要求。 基于此，2016年，湖北省民政廳聯合省委組織部印發《關于開展社區減負增效專項行動的通知》，決定在全省開展社區組織減負增效專項行動 。經過整治：

一是規范了社區工作準入制度。全省17個地市州參照《社區依法履行的工作事項參考目錄》、《社區依法協助政府履行的工作事項參考目錄》，制定了社區工作事項清單、社區協助職能部門工作項目清單。

二是大幅減少社區工作綜合考核評比，武漢市取消市級以下向社區開展的達標評比活動，保留由社區自愿申報的國家級、省級創建事項；荊門市的考評項目從30多項減少到12項。

三是清理社區工作機構和牌子。各地認真清理過多過濫的制度、匾牌，按規定社區辦公場所對外只懸掛社區黨組織、社區居委會兩塊牌子。僅恩施州在“減負行動”中就撤銷組織機構5928個、門外懸掛長牌9271塊、室內標示牌28668塊、上墻制度70593項。

四是壓縮社區會議和臺賬，減少鄉鎮人民政府、街道辦事處及其職能部門要求社區參加的會議和活動，對社區里的臺賬、報表資料進行整合。僅恩施州就削減社區工作臺帳22702本，村（社區）平均9本。

五是嚴格社區印章管理使用，制定社區印章使用范圍清單。整頓后，武漢市取消社區居委會出具的證明21項；荊門市社區居委會出具的蓋章證明由170多項減少到31項。

二、城鄉社區治理的隱憂

盡管經過近17年的奮斗，社區治理取得了長足進步，但也還存在一些不可小覷的問題。

（一）治理體制不順暢

社區治理由紀委、綜治、民政等部門多頭指導、多頭推進、要求各異。社區本應以群眾自治為主，但許多部門和鄉鎮（街道）將工作任務下派到社區，致使社區工作有“七多”，即承接的管理服務多、應對的檢查考核多、完成的臺賬報表多、出具的證明蓋章多、連接的信息網絡多、承擔的臨時任務多、懸掛的各類牌子多。據統計，有26個政府部門的215項工作下沉到社區，每個社區一年要應對140多次檢查考核，導致社區工作負擔重，行政化傾向嚴重，社區自治功能發揮不足。盡管2016年9月《關于開展社區減負增效專項行動的通知》印發后，全省部署了社區減負增效工作，到目前效果已經顯現，可還不徹底，也有越減越“富”和牌子摘了工作照做的現象。

（二）共治力量較薄弱

全國各地在創新社區治理方面作了很多探索，僅湖北就積累了秭歸縣幸福村落建設和武昌區“三社協助”助推社區多元治理等模式，但由于社會組織發展滯后、總量少、結構失衡、參與社區治理的意愿不強且渠道不暢，專業社工人才隊伍參與有限，部分地方駐區單位以服務設施有限、經費不足等借口推卸共駐共治責任，社區居委會對屬地單位無權管、也管不了，致使各種社區治理主體發揮的作用不充分，社區居民參與社區治理的積極性不高，社區共治共享、良性互動的局面難以形成，社區共治的力量單薄。

（三）資金投入難保障

近兩年來，雖然各地都不同程度地加大了社區治理的資金投入力度，保障能力不斷提高，但資金總量仍不能滿足社區治理工作的需要。經濟條件相對較差的地方對社區治理的投入更少，社區服務設施建設、工作經費、社區工作者待遇都得不到有效保障，不少地方僅依賴中央、省級項目補助資金，導致一些社區治理工作是“上面有政策，下面無落實”、“上面熱火朝天、下面冷火秋煙”。

（四）治理本領有恐慌

如今，社區治理工作涉及面廣，群眾服務需求多樣化，對社區工作者的能力要求越來越高，工作隊伍難免產生本領恐慌，具體表現在社區干部專業能力缺乏、社會工作者后勁不足、社區居民自治能力欠缺三個方面。社區干部，因缺乏社區工作的專業知識，難以有效組織居民自治和推進社區民主建設；社會工作者，因學校所學理論知識與社會現實脫節，加上培訓少、知識更新慢，難免力不從心；社區居民，因表達利益訴求的方法簡單、渠道狹窄，參與社區治理的機會不多、層次不高，自我管理自我教育的自主性不強而無力自治。

（五）城鄉治理差距大

國家啟動城市社區治理的時間是2000年，而農村從2015年才開始試點，晚了15年，現在還處于起步階段。經過17年的發展，城市社區治理已經比較成熟，無論是治理能力還是治理水平都達到較高程度，社會組織發育良好，居民參與意識日漸形成，志愿者隊伍日益壯大，三社聯動、基層協商等機制漸成氣候，可這些在農村幾乎處于空白。顯然，才進行2年的農村社區治理與城市社區治理不可同日而語。

三、城鄉社區治理的期待

面對社區治理的新要求、新目標、新問題，我們必須深刻認識和把握社區治理的新常態，以期促進社區治理轉型升級。

（一）治理理念：從“重維穩輕維權”到“維穩維權兼顧”

昔日，受“唯GDP”、“先發展后治理”、“先發展經濟后改善民生”等不科學理念的影響，居民的利益一度被忽視，一些侵害居民權益的事情時有發生。從城市強拆問題、社區業主維權問題、城市居民的政治參與問題，到農村的土地征收問題、新農村建設中的腐敗問題、農村事業單位改制中待遇補償問題、村民參與民主管理問題，每個問題既關系到居民的權益也涉及到社區的穩定。由于法規不健全、矛盾化解不及時，群眾的不滿日積月累，社會不穩定因素越來越多。面對這些問題，昔日的社區治理是“維穩第一，維權次之”。于是，社區千方百計維穩，特別是重要時間節點，更是花高價維穩。在群眾的維權意識得以提升的今天，社區只有重視、引導、協助居民維權，從源頭解決糾紛和化解矛盾，才是社區治理的硬道理，其它任何“為維穩而維穩”的“掩耳盜鈴”式的做法都只能陷入“越維穩越不穩”的怪圈。因而，基層社區必須暢通訴求渠道、把群眾利益放在心上，兼顧維權與維穩。一旦群眾利益得到維護、訴求得到回應、人格受到尊重，自然而然地，怨言少了、情緒好了、心情爽了，社區穩定和發展便順理成章和指日可待。

（二）治理體制：變“壓力型體制”為“民主合作體制”

壓力型體制，即地方各級政治組織，為了完成上級交辦的任務，將任務量化并層層分解給下級組織或個人，規定在特定時間內完成，并將完成情況與獎懲掛鉤。在壓力型行政體制下，社區的自治空間被壓縮，社區變成了基層行政機構的政策執行者或派出機構。社區治理是全社會的共同事務，要充分利用社會力量，并強調責任共擔和利益相關者的共同參與，所以應該采用民主合作體制。為此，城市社區治理需要細化基層行政機構和社區組織的職責，避免行政過度干預自治，在留給社區足夠空間和權利的基礎上實行合作治理；農村社區治理，有賴于從頂層設計上改革行政體制和考核評價體系，理順村民自治與地方行政管理之間的關系，然后實行地方政府、村委會、民眾之間的合作治理，并盡可能給村委會更多自主權，為普通民眾的創造性提供更多發揮空間。

（三） 治理主體：破“政府本位”立“社會本位”

社區治理中的政府本位，即政府是社區公共事務管理的主體，其核心本質是“只有政府才能管理，也只能政府才管理得好社區”，其結果是政府職能無限膨脹，對社區管得過多、統得過死、管理效率低、管理成本高，這影響了市場作用的發揮、造成社會主體的功能萎縮。與之相反，社會本位體現的是“人本、責任、服務、參與、合作、互動”精神。由于社區治理具有公共性和社會型，因而需要破除政府本位、確立社會本位。這樣，雖然政府不再是唯一的治理主體，但仍然是最重要的主體，政府、居（村）委會、社會組織、居民、志愿者等主體，就不同層次和性質的社區事務平等協商，根據各自優勢和能力，合理分配職責和任務，形成多個主體“平等協商、各司其職、各盡其能、良性互動”的治理局面。要實現社區治理主體從政府本位向社會本位轉型，政府就必須放權。也就是合理界定政府、社會組織、居（村）委會、居民等主體在社區治理中的權力，肯定政府主體作用的同時，真正放權與社會團體和公民，實現從“政府統管一切”到“多方參與”的轉變，從而激發群眾主動參與社區治理的內生動力，促使政府職能歸位和社區自治力量生長。

（四）治理能力：從“疲于應付”到“舉重若輕”

社區治理能力是指社區所擁有的人、財、物、技術等資源以及為實現發展目標而有效整合這些資源的能力。社區治理是在黨和政府的指導下推進的，政府與社區的關系理應是指導與協助的關系，但面對諸多轉嫁的行政“職責”，社區應接不暇，治理能力凸顯不足，只能疲于應付。為了切實提升社區治理能力，除給社區實實在在“減負”之外，要解決好隊伍、資源、手段三個重要問題。首先，招聘和培養年輕化、專業化的高素質社區工作者隊伍，并通過常態化培訓，提升隊伍的理論水平和實務技能。

其次，在爭取財政資金支持的前提下，盤活社區內的自生資源、開發社區外的社會資源、集聚碎片化的資源，提升資源的使用效益。

再次，嘗試新技術新手段，打造數字化、智能化的智慧社區，以社區治理信息化促進社區治理能力倍增，力爭達到“舉重若輕”的效果。

（五）治理路徑：轉“城鄉失衡”為“城鄉均衡”

城鄉社區治理之所以失衡，主要是受我國二元社會結構下的城鄉分治影響，盡管“城鄉一體化”、“城鄉統籌”等戰略已經提出多年，但真正落實的不多，相關政策的制定和實施還沒有做到城鄉融合，各種社會資源的配置仍然是“先城市后農村”或“重城市輕農村”。在推進國家治理體系和治理能力現代化的新時期，社區治理路徑不能沿襲老路，應該站在公平的立場和城鄉公共服務均等化的高度，將城市社區和農村社區統籌考慮。在當前農村社區治理欠賬太多、與城市社區治理之間落差太大的情況下，要從政策、資源、要素等各方面傾斜農村社區，盡早補齊短板，然后齊頭并進，逐步實現城鄉均衡。

注釋：

劉淼.習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第三十一次會議.新華社.http：//www.gov.cn/xinwen/2016-12/30.

省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于加強城鄉社區協商的實施意見》的通知，湖北省民政廳官網.2016年9月19日.

省人民政府關于全省和諧社區建設示范單位創建情況的通報.湖北省人民政府門戶網站.2014年7月31日.

民政部、中央組織部印發《關于進一步開展社區減負工作的通知》.中華人民共和國民政部網站.2015年7月24日.

省民政廳、省委組織部關于開展社區減負增效專項行動的通知.湖北省民政廳.2016年9月6日.http：//www.hbmzt.gov.cn.