警務活動中的警力調動及其規范

摘 要 當前，我國正處在社會經濟轉型時期，以統籌區域發展為目標的“泛長江三角洲”、“泛珠三角經濟區”以及“環渤海經濟區”的概念不斷落實，人們生存與發展的資料日漸豐富。然而，與之相隨的還有日漸一體化的犯罪市場。社會矛盾日益尖銳，違法犯罪的比例愈來愈高，跨區域作案以及逃避偵查給各自為戰的公安機關帶來了不小的挑戰，警力不足已然成為困擾警方辦案的大問題。就目前而言，較高的法治水平和充裕的警力配置，都是一時難以達到的。無論是對付“黃牛黨”一類的散兵游勇，抑或是黑社會、毒品交易類較為龐大的犯罪活動，如何集約高效地完成警務活動，制度化和法律化這一行政規則，在警力受限的環境下充分運用警力，確實是一個值得探討的問題。

關鍵詞 行政執法 警力調動 協同作戰

作者簡介：唐彤，江蘇警官學院法律系本科生，研究方向：民商法。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.088

作為公安改革中一個極其重要的基礎性領域，強化關于警力調動使用權限和程序的規范需要統一領導、集約高效、依法用警，這是一個在實踐和理論上繞不開、足以涉及全局的大課題。

一、行政執法中的警力調動

（一）行政協助的適用范圍

“行政職權上的協助，即行政協助，系指行政主體在實施行政職權過程中，基于本身條件和公務上的需要，其他行政主體配合其實施同一行政行為或共同行政行為的法律制度。” 劉為軍在《歐盟警務一體化的現狀、制約因素及發展趨勢》一文中指出，狹義的警務一體化指在中央警務管理機構的管理下對于各地的公安調度，而警察與國內政府機關、民間組織、公眾之間的協調都屬于廣義警務一體化的內涵。參照其廣義警務一體化，警務行政協助分類若是以探究請求機關和被請求機關的關系為原則，可分為不同職能機關之間的協助和不同地域機關之間的協助。

區分不同職能機關之間的協助非但能夠理清警察任務的定位、明晰與政府和其他行政機關的關系、劃分警察主輔任務結構，更能為平衡保持社會安全秩序以及保障公民人權提供一個理論分析架構和制度保障。公安機關行政執法覆蓋范圍廣泛，異地用警實質上是行使管轄權，執法力度強，需要不同地域機關之間的協助，以便加強治安防控。

（二）行政協助的種類

1.跨區域警務合作

現代的高風險社會，當面臨經濟損失、環境破壞、人員傷亡，甚至危及國家政治、經濟、社會的安全時，當區域內的公安機關自救力量不能力挽狂瀾時，跨區域警務合作可作為應急管理體制中的一項復雜的系統工程以預防和減少損失。2008年5月12日汶川發生7.9級地震后，公安部組織了歷史上第一次大規模調警。公安部指揮中心、治安管理局、交通管理局、消防局、裝備財務局之間成立的組織機構行動迅速，給搶險救災贏得了時間與保障。

正因為意識到突發性事件中警力的迅速調度對于事件的后續發展有著極其重要的影響，愈來愈多的地區開始建立起跨區域的警務合作機制。2010年9月26日下午，北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、山東七省區市，在北京簽署了《環首都七省區市區域警務合作機制框架協議》，協調配合的方式主要依賴聯動、共動機制。蘇浙皖滬、西北地區以及泛西南（重慶、四川、云南、青海、西藏和貴州）接連在為維護社會穩定而建立跨區域警務合作，以制度為支撐，加強區域警務交流與合作常態長效。警務實體之間因價值取向趨同而有了共同的發展目標，既體現著公安機關對于自身未來發展趨勢的關注與創新，也包含著對于警務一體化轉型的期待與實踐。

2.司法警察

我國包括公安、檢察、安全、監獄和軍隊保衛部門五個偵查系統，法院、檢察院的法警屬于廣義的警務范疇。司法警察是維護司法場所設施安全與司法活動秩序的執法人員，是武裝性質的司法行政執法力量，承擔的任務具有協助性，即對于違法犯罪行為的懲治和妨礙審判活動的制止，《人民法院司法警察值庭規則》第五條具體規定了人民法院司法警察值庭的職責。“司法警察是人民法院的重要組成部分，是在上級人民法院司法警察部門和本級人民法院院長領導下履行審判場所安全管理職能、維護審判秩序和司法權威執行司法命令和生效裁判、實施強制措施的司法行政執法力量。” 為審判進行優質而高效的服務乃是司法警察工作的出發點和落腳點，使得司法警察而今的行政工作更具張力和體系。

3.輔助警察參與警察執法

“輔警的概念起源于海洋法系國家。海洋法系認為，社會治安應該由政府和民間共同承擔。因此，在海洋法系的國家，民間自組輔警，協助正規警察維持社會治安。” 地方政府適應商品經濟的發展以及大都市的城市化發展是現代警察產生的背景，組建輔警隊便是各地在警力不足的狀況下穩定社會治安的需要，是對警察機關及警察的協助。對于輔警的利用屬于職能民營化概念下的從屬性行政協助，可在公安民警的直接指揮和監督下，實施如協助控制反抗、逃跑的嫌疑人等輔助性活動。

二、警力調動與兵力調動

兵力調動中的“兵”是一個統稱，除了包括人民警察，還有國家武裝力量，如武警、軍隊、預備役部隊。當今世界往和平的方向發展漸好，國家依靠經濟發展提升綜合國力，良好的外交又讓我們收獲了國際的認可，但不可避免的局部沖突仍然需要依靠武裝力量，否則各種非傳統安全的威脅亦能使得國際社會處于長久的動蕩不安中。

（一）兵力調動的法律依據

2007年我國制定了《突發事件應對法》，第8條第2款規定了發生突發事件以后應當采取統一的和協調的機制來進行執法。“部隊的任何一項處置行動都不是孤立進行的，既需要部隊內部各部門之間的協調，也需要與地方政府及相關部門之間的配合。為了確保法律戰的實施效果，組織協同包括以下幾方面的內容：與軍事行動的協同、與地方法制部門的協同、與保障部門的協同以及與輿論戰、心理戰的協同。” 《戒嚴法》、《監獄法》、《突發事件應對法》、《防洪法》、《防震減災法》等國家法律中，也有對于武警部隊的任務提出的規范。2015年7月1 日，由國務院和中央軍委聯合通過和發布的《軍隊參加搶險救災條例》中規定：“國務院組織的搶險救災需要軍隊參加的，由國務院有關主管部門向中國人民解放軍參謀部提出，中國人民解放軍總參謀部按照國務院、中央軍事委員會的有關規定辦理。”

（二）協同作戰

陸空協同作戰是指陸軍和空軍航空兵各有一個或一個以上兵種參加的，為達成同一作戰目的，按照統一意圖和統一計劃，在統一指揮下，在任務、地點、時間、方法上協調一致的作戰行動。單一兵種因其作戰規模與范圍的有限性對其有較大束縛，陸、空軍諸兵種所實施的陸空協同作戰已經成為最基本的表現形態。“在陸軍協同作戰中，地面軍隊的各級指揮機關一般不直接與空軍軍以下指揮機關構成指揮關系，而是通過建立協同指揮體系間接地指揮空軍部隊行動。” 即誰組織，誰為主。

美軍1986年新版的《作戰綱要》明確肯定了聯合作戰的理論，也提高了其理論地位。美軍強調軍隊要有適應反毒、緝私、平暴、救災等“非軍事行動”的多種任務能力。“目前，勾勒出所有機構、部門和組織在跨機構合作行動中的關系和程序很難，也沒有一個監督組織來確保其有能力和條件共同合作。跨機構合作的過程通常被描繪為‘相對藝術的，而非科學的，而軍事行動則更多地需要依靠結構和條令。”

（三）兵力調動的重要性

以消防部隊為例，消防部隊裝備不足且陳舊，加上公民消防意識不強，火災呈連年上升趨勢。當地消防官兵遇到無力獨自解救的特大惡性火災，跨區域調動部隊協同作戰則能增加救援成功的可能性。2016年8月7日，西北地區公安消防部隊在青海省西海鎮舉行了為期4天的跨區域地震救援實戰演練，超過400名來自青海、甘肅等6省區消防官兵參加演練。在現場的布置救援方案與搜尋生命跡象一絲不茍，反映了消防力量應急聯動的實戰能力。

自2017年1月1日，屬于部隊與保障部門之間協同的《國防交通法》開始實施。作為黨的十八大以來第一部國防立法，旨在規范國防交通活動、提升戰略投送能力，維護國家安全和發展利益。國防交通是跨軍地、跨部門、跨行業、跨區域的綜合性軍民融合領域，它考慮了跨區域調兵后的軍民關系，最大限度地激發民營企業以及公民參與國防交通建設的積極性。

三、境外警務行政協助的經驗及規范

朱金池在《各國警察臨檢制度比較》一書中指出，各國的制定法中有關警察任務的規范雖有不同，但“協助其他機關執行職務”這一相同之處很是明顯。吉爾茲說過：“任何一種理論都是‘情景語言，法律作為人們生活中的一種知識都是地方性的。”

（一）德國行政法的規定

“德國行政法上的行政協助理論，是指私人作為所謂廣義上的一種編外從屬性行政工作人員或行政輔助機關進行活動，以執行公共任務。” 德國較早在立法中明文規定行政協助制度，對于請求、拒絕與無須協助的情形、適用范圍、地域管轄以及職務協助等方面規定得具體而詳細，行政協助的地位在此可見一斑。早在1973年的《德意志聯邦共和國刑事警察局組織法》第一條便提出：“為了聯邦和各州的刑警進行合作，聯邦成立聯邦刑事警察局。聯邦警察局的任務是同在國際范圍內和國內范圍作案或預謀作案的犯罪分子進行斗爭。”其警察機關的一項憲法性義務就包括機關間的協助義務。《德國聯邦警察法》第十七條規定了聯邦刑事警察局可以委派專門偵查力量對各聯邦州的刑事犯罪偵查工作措施進行支援的事項。

（二）英國警察改革法

《英國警察改革法》在《合作、協助與信息》一章中詳細得規定了職責的主體和事項，對于協助調查的付費規定為“一個警察局需要向另一個警察局提供協助時，管理被協助方的警務當局應向管理協助方的警務當局交付協助費用。”早在1964年頒布的《英國警察法》中就已經提及了警察機關之間的合作協定，第十三條合作協定的第三款規定：“根據此條達成的協議而引起的支出將由這些警察機關協議決定各自承擔的一定數額。如協議不能達成時，則由內政大臣決定。”關于經費的該條款的變化更能體現警察機關之間協商處理自由程度的提高。

（三）日本警察法的規定

日本警察權在分權方面表現為三點，刑事警察與行政警察分權，國家警察與地方警察分權，公共警察與社會警察分權。其中，國家警察有跨區域警務協作的責任，地方警察則按照上級的指示在緊急情況下進行跨區域警務合作和支援。“在擁有重合任務的各機關之間，要求彼此相互聯系、相互配合，分別完成各自的任務。” 1954年頒布的《日本警察法》便規定了都、道、府、縣警察相互間負有合作的義務。說明了管轄區域毗鄰的地方警察處理毗鄰境界附近區域（限于從境界到以政令規定距離的區域）的案件，根據相互協議的規定，可在該有關地區警察管轄區域內行使權限。

四、警力調動的制度設計

“統分結合”理論是公安部副部長黃明關于公安機關處置突發事件中的跨區域警力調動中提出的，現行法律法規和規范雖然對于各項警力調用提供了原則性的指導和規定，但其寬泛的外延及尚未完善具體的操作使得警力使用實踐中指揮員具有較大的自由裁量權，指令具有隨意性。因此，要充分發揮我國的政治優勢，將社會管理工作社會化，將各部門、區域和警種聯合起來，加強交流與合作，逐步形成區域警務合作機制，以區域穩定保全國穩定。

（一）明確警力調動基本原則

“政府協調、公安調派、慎用警力”的原則能確保公安機關履行合法職責，在主業集中警力，把握好調動警力方面的職責與權限。

1.落實誰主辦、誰負責的原則

行政機關執行職務時請求公安機關給予協助，此類非警務活動若是來者不拒，很容易侵害群眾利益，激化警民矛盾。有學者將該情形的非警務活動概括為警察行政協助，使得警察學的理論與行政法理論融會貫通，此舉促進其他行政機關完成本身行政職責，不至于主導與協助角色混亂。正確的“分權”以及給予各部門“獨立人格”，將各部門與公安機關進行專業化劃分，避免一方濫用而一方又過于軟弱，以達到行政一體性目的。請求機關的角色是積極的，須對整個事項負責。

2.堅持政府協調、公安派警的原則

區相關部門及各鎮調動警力協助，均應首先報請區政府，由區政府辦公室協調公安分局視情調派公安機關出動，不得直接指派。“各省際、地區、部門、警種之間應根據實際需要建立協作關系，簽訂全方位的合作協議與合作章程，制定具體的實施標準與細則，形成全警“大合作”格局，以協議的形式明確警務合作的內容與形式。” 在未給公安機關與請求部門規定法定義務的情況下，只協商確定責任并制定合作文本，無從絕對規范約束，使機制得到保障，因此由上級部門協調從而正式而規范地調派警力是非常必要的。

3.堅持慎用警力的原則

《警察法》第六條規定了公安機關的職責，非警務活動原則上不出動警力，除非遇到不可排除的障礙，非警力不能排除，方能提請公安機關協助。聯合執法時不具備特定執法資格和執法權力的人員不能成為執法主體，以防執法權力被借用、挪用、濫用，出現執法違法的情況。即便很多的行政執法機構需要公安機關協助是因其強制性執法權力，但在實踐中，慎用武器和警械以及慎用強制措施仍是公安機關提供協助時須注意的事項。

（二）明確警力調動的權限及程序

1.警力調動的申報

《公安機關辦理刑事案件程序規定》第三百三十五條規定：“對異地公安機關提出協助調查、執行強制措施等協作請求，只要法律手續完備，協作地公安機關就應當及時無條件予以配合，不得收取任何形式的費用。”雖如此規定，仍需對主體以及申報條件加以明晰。警察行政協助的主體應限定為國家行政機關，切不可失之于寬。提出協助請求是啟動警察行政協助的前提，公安機關不能主動介入其他行政機關的管轄，在警察行政協助中應處于消極被動的地位，使得公安機關最小可能地利用行政協助來擴張權力，不至于喧賓奪主。關于警力調動的條件也應作出詳細的規定。

2.拒絕情形

《關于規范公安機關警力調動使用權限和程序的規定》第三條具體規定了不得調動使用公安機關警力的情形。警務行政協助缺乏統一的立法，現行法律修改滯后，已出臺的法律相關條文呈高度概括式，籠統而零散，不明確的劃分使得警力調動使用權限和程序在法律制度保障上失墜。

《人民警察法》第32、33條關于執行或拒絕上級的決定和命令意涵表達過于模糊，雖是目前調動警力方面做出的最高法律效力的規定，但其操作性不強。而《人民武裝警察法》的規定較為嚴密清晰，對調動人數、任務分類、批準權限、審批程序、過錯追究等進行詳細規定，具有極強的操作性。隨著法治進程的深入，“把政府關進籠子”的思想規范了政府調動警力方面的權限，仍需要制度嚴格審批警務行政協助程序的適宜，審慎用警。

3.請求形式

警察行政協助制度的主軸是請求協助的具體程序，包括合理期限內的書面提出以及書面答復。書面請求能夠確定的記載事實與具體的內容，以防出現法律實踐中相互扯皮責任難以認定、協助權限以及事項模糊不清等現象。《公安機關辦理刑事案件程序規定》第三百三十六條規定：“縣級以上公安機關辦理刑事案件需要異地公安機關協作的，應當制作辦案協作函件。”《毒品犯罪偵查協作規定》第七條規定通報案情時應發出請求協作函。由于職能銜接、執法技術以及地域管轄等因素，作為書面方式進行要約更加適合。情況緊急可事后補足書面材料。

4.經費保障

在行政協助費用的分擔問題上，即行政機關請求行政協助時，是否應向被請求機關支付費用，國際上分兩種觀點。一種是德國的無須支付費用，另一種是韓國與我國臺灣地區的應當支付協助費用。雙方的共同上級在請求機關與被請求機關無法達成一致時，可以作出決定。在執法辦案中，任何部門都應嚴格執行財政預算，禁止非法挪動。費用問題能影響兩機關協助的成績與效率，影響被請求機關提供協助的積極性，如何處理是值得深思的問題，我國也應根據國情就此決定。

注釋：

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