論多中心治理在我國社會組織發展中的適用性

摘 要 “多中心治理”最早由埃莉諾·奧斯特羅姆提出，該理論以自主治理為基礎，強調公共物品供給主體的平等化和多元化、治理手段的多樣化，注重引導型政府職能的形成。社會組織作為一種主體力量參與社會治理，在社會建設中發揮著越來越重要的作用。本文通過分析多中心治理理論在我國社會組織發展中的適用性和局限性，提出社會組織要在決策方式、財務管理、人事安排等方面提升自主治理能力，政府要把握“元治理”角色從而促進社會組織發展。

關鍵詞 多中心治理 社會組織 適用性

基金項目：2016 年浙江省新苗計劃資助項目：《社會治理新格局與社區多元治理模式研究》（項目編號：2016R408064）。

作者簡介：顧丹杰，浙江工商大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：社會組織。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.083

從中共十八大強調要加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，到中共十八屆三中全會提出的“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，意味著國家將會打破以政府為中心的長期以來高度一元化政治制度架構，而多中心治理理論主張包括政府、市場、社會組織、公民協商共治，我國正處于社會管理向社會治理的轉變過程中，社會組織作為社會治理的重要參與者，不以盈利為目的、具有志愿性和無私性等特點，相比于政府而言，所涉及范圍更廣，觸角更深，洞悉行業發展趨勢，代表性更強。因此，分析多中心治理理論在我國社會組織發展中的適用性很有必要。

一、多中心治理理論的基本內容

多中心這個概念最先是由博蘭尼在《自由的邏輯》中提出，在他眼中，多中心組織是這樣一種模式，很多獨立的個體通過互相觸碰和適應，在遵守規則的基礎上規置其相互之間的關系。 他區分了指揮和多中心兩種不同的秩序，單極權威即指揮的秩序是通過自上而下的形式來維持自身的運轉，多中心秩序是在遵守一定規則的前提下獨立、平等地合作與協調，從而整合各自的關系。博蘭尼認為后者才是真正意義上的自由。奧斯特羅姆夫婦進行了更深入的詮釋，在繼承博蘭尼社會秩序理論的基礎上，提出了多中心政治體制的模式，他們強調各個在平等而獨立的決策中心的互動，即使有競爭關系，它們依然重視彼此，并通過合約來解決矛盾。多中心治理體制以自主治理為基礎，強調各個主體的自發性。該制度打破了單中心的權力格局，組建了由多中心主體形成了治理網絡，共同進行社會治理和提供公共服務。 歸納起來，多中心治理的內容主要有以下幾點：

（一）多中心治理理論認為公共物品或服務供給的主體和治理手段是多樣化的

首先，多中心治理存在著多個地位平等、相互獨立的主體，每個主體享有規則的制定權和執行權，并參與到公共物品或公共服務的決策、生產和消費過程中去。其次，多中心治理中治理的手段是多樣化的，縱觀西方國家政府與市場關系的演變，人們總是會局限于完全以政府為中心或完全以市場為中心的思維，然而在以政府為中心的治理模式中容易造成公共物品和服務的壟斷供給，產品的豐富性不夠，在政府不斷增加財政投入的同時導致效率低下，貪污腐敗問題也接踵而至。而市場以追求利益為導向，以它為核心提供公共產品和服務，也會出現公共性的缺失和公共利益不足等問題。因此，多中心治理模式能夠同時滿足政府的公共性，市場的需求回應性，社會組織的公益性以及廣大公眾的積極參與性，在多個主體中共同參與社會治理。

（二）多中心治理以自主治理為前提

各種決策、監督和制度的形成都是由社群內部自主形成，其他主體或權威只能以自身的優勢與之互相調試。埃莉諾指出，在一個成功的治理中，參與主體必須首先進行自我管理。多中心治理之所以發揮效用是因為它解決了自主治理中的三大難題：制度供給、可信承諾和相互監督。制度供給的問題其實就是選出由誰制定規則的問題，人們在一個群體中長期相處和溝通后就會得出誰是值得信賴的人，并清楚他們的行為所產生的影響，彼此的信任、支持、互助以及統一的意識形態的建立有利于解決制度供給問題。承諾問題就是在一個規則體系中各個主體通過自我激勵達到對制度和規則的遵守。第三個監督問題的解決是關鍵，沒有監督，就沒有前兩個問題。奧斯特羅姆認為，在人們承諾遵守規則后，就自然而然會引發監督別人的動機，只有這樣才能確保除了自己的其他個體也是遵守規則的。

（三） 多中心治理要求政府在進行公共事務的治理過程中重新定位自身角色

雖然該理論反對政府的壟斷和權威，但這并不能說明政府應該退出公共物品供給的舞臺，在這個過程中，政府轉變的只是自身的角色和管理方式，從直接主導者轉向間接引導者，從單一主體轉向多中心主體中的一個，在多中心治理的框架下，政府更多的是發揮了一個引導者的作用，通過發起各項公共事務，協調各種矛盾，整體把握治理模式的架構，同時采取經濟、法律等多種手段實現對治理過程的總體引導。

（四）多中心治理通常通過從合作到競爭，再到合作的方式完成多元主體的協調互動

公共物品的提供不僅僅局限于政府，不管是公民個人、社會組織還是市場都能夠憑自身的能力提供性質不一的公共物品和服務，公共物品的生產、消耗和維維護使得各個參與主體進入合作狀態，但由于各自的自治性以及各自追求的利益不盡相同，導致每個中心紛紛進入競爭、談判、協商等一系列的博弈狀態，最終在滿足所有主體意志的基礎上再次進行合作。

二、多中心治理理論與我國社會組織發展的契合點

“自治與合作治理是多中心治理的靈魂，而自治的主要形式和基本標志則是公民社團的存在”。 社會組織作為一種主體力量參與社會治理，是政府與社會組織合作的內在要求。由此可以看出，社會組織的發展契合了多中心治理的理念，它是社會治理必不可少的一員。

（一）社會組織是多中心治理架構中的重要主體

多中心治理的思想對應著單中心的權威治理結構，其主體是多個決策中心，包括中央政府單位、地方政府單位、各種政府派生實體、各種社會組織、私人機構及公民個人， 社會組織通過發揮整合社會資源、提供公共服務、參與社會事務管理等作用，不斷激發整合社會活力、自主力和創造力，與其它主體共同提供適應社會快速發展所需的個性化、人性化和多元化的公益產品和服務。 社會組織作為多中心治理架構的重要力量，主要通過三種模式發揮自身作用，參與社會治理，首先是獨立模式，社會組織在這種模式下只是從自身角度出發，為社會提供力所能及的幫助和公共服務；其次是互補模式，即社會組織開始尋找與政府目標的契合點，挖掘自身與之互補的公共物品和服務；最后是參與模式，即社會組織以平等的地位參與到政府的決策、政策議程的制定和實施過程。

（二）社會組織的自主治理是參與社會治理的前提

在多中心治理模式中，多個決策中心自己把自己組織起來依據特定的規則，形成形式多樣化的集體行動組合，靈活地進行自主治理。因此，社會組織要參與社會治理，首先要完善收支情況、人事安排、組織章程、決策方式等方面的內部治理機制，只有自身能力提升后，才能為廣大公眾提供優良的公共產品和服務，才能取得政府的信任并購買政府項目和承接公益創投項目，從而進一步提升社會組織的社會地位，樹立良好形象。

（三）發揮政府對社會組織的引導型職能

對政府部門而言，多中心治理就是政府從“龍頭老大”轉向“掌舵”，對社會組織而言，則是從默默無聞的被管制到平等參與社會事務的變化。學術界認為，政府的引導型職能應發揮以下功能：一方面，政府需要在公共事務的治理中發揮引導功能，主要表現為建構政府、市場、社會多元主體共同治理模型；另一方面，政府在該種模式中把牢整體方向，通過“元戰略”的確立而完成對社會治理過程的總體引導。 當前，政府在社會組織發展過程中主要發揮監督管理、業務上的指導和扶持作用。隨著國家治理現代化的推進，政府首先對雙重管理體制進行了改革；其次，各地積極培育發展社會組織，主要有政策法規的完善落實、公益創投、政府購買服務、社會組織孵化機制等形式。

（四）多元主體的互動性

正如邁克爾·麥金尼斯所說，“多中心治理是各個獨立的行為主體給予一定的集體行動規則，通過相互博弈、相互調試、共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共事務管理制度或組織模式”。正是因為這種合作與競爭，能夠使各個主體在共治的過程中揚長避短，達到1+1>2的效果，它強調的是利益共同體的共贏，最終實現社會目標和自身價值。社會組織與政府的互動有助于發揮社會組織的積極作用，提高政府機構的行事效率；社會組織之間的信息溝通有望帶來資源共享；社會組織與市場的互動可以尋求互相合作的機會；社會組織與公眾互動使得民情和民意得到傳達，有利于百姓維護自身的合法權益，參與社會建設。

三、多中心治理理論在我國社會組織發展中的局限性

社會組織的獨立性不夠，自主治理能力有待提高。多中心治理理論認為，公共物品和服務的供給是由多個相互獨立且地位平等的主體完成的，由于我國受到傳統的高度一元化政治制度架構和秩序的影響，使得社會組織發展不穩定，呈現出結構相似、不相聯系的“蜂窩狀結構”，因此，我國社會組織在很長一段時間內奉行的是政府選擇模式，政府選擇是指社會組織的成立、活動和注銷過程完全由政府主管部門決定， 導致了社會組織的獨立性不夠。從目前來看，我國社會組織自主治理能力總體較弱，對政府的依賴性較強，政府放權力度不夠，還處于政府選擇向社會選擇的過渡階段。

多中心治理模式是沒有“領頭羊”的模式，容易陷入“無中心”的陷阱。多中心治理由于需要滿足多個主體的利益，容易出現決策和監督等方面的困境，加上政府只是多種主體中的一種，在該治理框架下不存在政治中心，沒有任何威懾作用，往往也就出現了治理失靈問題。

四、完善社會組織發展的對策建議

一是要積極探索社會組織、政府、市場以及支持型社會組織之間的互動與合作，提升初創型社會組織自主治理能力。首先，作為第三部門的社會組織，通過與第一部門的合作，與第二部門的按需對接，獲取資源，拓寬業務范圍；其次，提升社會組織內部自主治理能力也尤為重要，最關鍵的是要建立健全以章程為核心的各項制度，規范社會組織架構。在決策方式上，做到政社分開，積極引進高素質的決策人才或專家，同時，還可以成立決策調研小組，從人民群眾的日常生活中掌握真實需求；在財務管理方面，應當建立一套規范的財務管理制度，包括項目收支情況、資料收據的完好保存、組織年度預算等，項目人員和財務人員要進行及時的溝通，才能確保資金的使用進程；在人事安排上，應創造良好的制度環境，包括提高社工的工資、福利和待遇，吸引高層次人才，同時，為內部工作人員提供培訓和晉升的平臺，不僅可以提升組織整體的專業化水平，還能減小員工流動率、讓他們在奉獻社會的同時實現自我價值。

二是政府應該擔當“元治理”的角色。沒有政府的權威存在，多中心就容易陷入“無中心”的尷尬狀態，首先，政府應當為社會組織的發展創造良好的制度環境，承擔起公共事務發起人的任務，把握大局，做好社會組織的監督評估工作，提供政策、資金、場地等扶持，與支持型社會組織合作培育其他社會組織，而這項工程并不是一蹴而就的，而是一個長期的能力建設跟蹤支持的任務，前期表現為密集式培訓，后期可采用問題咨詢式培訓。其次，要充分激發各個參與主體共治社會的積極性，適時出臺相關獎勵政策以鼓勵社會組織、企業、私人機構、公民個人等，通過制定相關法律政策以保證多中心治理中的各個主體可以自治、平等地參與社會建設。

注釋：

[美]邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經濟.上海三聯書店.2000.76.

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