我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀以及存在的法律問(wèn)題

摘 要 國(guó)際上通常認(rèn)為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲以上的老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%時(shí)，標(biāo)志該國(guó)家或地區(qū)正式進(jìn)入老齡化社會(huì)。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)本世紀(jì)初已經(jīng)步入老齡化社會(huì)，且我國(guó)老齡化人口數(shù)量和增長(zhǎng)速度世界第一，養(yǎng)老已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題。本文擬從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀和相關(guān)法律制度來(lái)分析現(xiàn)存的問(wèn)題，從而提出發(fā)展和改革養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 老齡化 養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 法律問(wèn)題

作者簡(jiǎn)介：阮曉青，福建沅玥律師事務(wù)所。

中圖分類號(hào)：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.071

一、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀概述

《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》第三條將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定義成為老年人提供集中居住和照料服務(wù)的機(jī)構(gòu)，實(shí)踐中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要為失能和半失能老人提供基本的生活照料、健康護(hù)理、文化娛樂(lè)和精神慰藉等服務(wù)，截至2015年底，全國(guó)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施11.6萬(wàn)個(gè)，其中：注冊(cè)登記的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)2.8萬(wàn)個(gè)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施2.6萬(wàn)個(gè)，互助型養(yǎng)老設(shè)施6.2萬(wàn)個(gè)；各類養(yǎng)老床位672.7萬(wàn)張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.3張， 遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家50至70張的水平。可以看到，我國(guó)對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)劃和建設(shè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入和分類管理都缺乏相應(yīng)的規(guī)范機(jī)制。

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雙軌運(yùn)行，資源獲取不平衡

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由政府投資建設(shè)，同時(shí)享有大量的福利和優(yōu)惠政策，民間慈善基金也主要投資于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，良好的服務(wù)效果和嚴(yán)格的監(jiān)督管理致使公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本身的非營(yíng)利性限制需要自己負(fù)擔(dān)高昂的運(yùn)營(yíng)成本，往往導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量低下，入住率不高；兩者在市場(chǎng)上雙軌運(yùn)行，共同競(jìng)爭(zhēng)，明顯不利于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的良性發(fā)展。此外，建立公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)首要目的應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等“三無(wú)”、“五保”老年的入住需求，現(xiàn)實(shí)中卻收住了低齡、健康、經(jīng)濟(jì)條件較好的老人，服務(wù)對(duì)象錯(cuò)位。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照護(hù)層次低，供需不合理

一般來(lái)說(shuō)，全入住型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠滿足老人的日常生活照料和基本的休閑娛樂(lè)需求，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的機(jī)構(gòu)還提供醫(yī)療護(hù)理、臨終關(guān)懷等服務(wù)，社區(qū)的半入住型托老所僅提供就餐、休閑和健身的場(chǎng)所，沒(méi)有專門配備護(hù)理人員。以上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都較少提供基于生活陪伴需求的精神慰藉服務(wù)。此外，機(jī)構(gòu)服務(wù)理念普遍同質(zhì)化，護(hù)理人員專業(yè)能力不足，缺乏對(duì)老人身體狀況差異的了解和個(gè)性化需求，大多數(shù)只能提供最基本的生活照料服務(wù)。

（三）優(yōu)惠扶持政策頻出，但落實(shí)難

涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)優(yōu)惠政策包括土地供應(yīng)、稅費(fèi)減免、水電減免、醫(yī)療衛(wèi)生和床位補(bǔ)貼等方面，并對(duì)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)。但因其投入資金大、回報(bào)周期長(zhǎng)、利潤(rùn)微薄、財(cái)力支付困難等特點(diǎn)，以及優(yōu)惠政策涉及的部門各自為政，難以有效地協(xié)同合作，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的部分優(yōu)惠政策難以落實(shí)或落實(shí)不到位。例如，福建省民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地可由政府劃撥，或者利用閑置資源改建，實(shí)際中出于城市建設(shè)規(guī)劃和地價(jià)商業(yè)價(jià)值方面的考量，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往以租賃為主，選址偏僻，難以在用地方面得到政策支持。

（四）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)有效需求不足

大部分老年人受“養(yǎng)兒防老”觀念的影響，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受程度有限：74.7%的居民希望養(yǎng)老居住方式是與配偶居住，或者與配偶和子女一起居住，60歲以上居民選擇在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中養(yǎng)老的比例僅占3.8%。 此外，保守的消費(fèi)模式和較少的養(yǎng)老金收入抑制機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求，市場(chǎng)上服務(wù)質(zhì)量好的高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和硬件設(shè)施簡(jiǎn)陋的低檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較多，需求量最大的中檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占比較低，難以滿足需求。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)的法律規(guī)定

（一）國(guó)家性法律法規(guī)、政策

總體而言，高層立法缺位，由政策主導(dǎo)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)。憲法保障公民的養(yǎng)老權(quán)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)是公民實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老權(quán)的形式，保障和確認(rèn)公民養(yǎng)老權(quán)的法律詳細(xì)規(guī)定在《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保護(hù)法》，也是國(guó)務(wù)院、民政部制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法和相關(guān)政策的唯一法律依據(jù)。

行政法規(guī)方面，僅有2006年生效的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，沒(méi)有涉及城鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法規(guī)，只有以“通知”或“決定”的形式出臺(tái)的政策，例如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生計(jì)生委等部門關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》等。

涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制最多的是民政部出臺(tái)的規(guī)章，如《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》、《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》等。

（二）地方性法規(guī)、政策

1.福建省法規(guī)、政策。全國(guó)各省地方規(guī)定繁雜，福建省民政廳出臺(tái)的規(guī)章有《關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可有關(guān)事宜的通知》、《福建省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》等；政策類涉及到民間資本、外國(guó)資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，完善稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政扶持政策，改革養(yǎng)醫(yī)結(jié)合、公辦民營(yíng)模式等方面，如《福建省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》、《福建省民政、福建省財(cái)政廳關(guān)于加強(qiáng)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的意見(jiàn)》等。此外《福建省老年人權(quán)益保障條例》將于2017年3月1日起實(shí)施，條例明確了全面放開(kāi)養(yǎng)老市場(chǎng)，建立養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)估制度，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和誠(chéng)信監(jiān)管等一系列舉措。

2.廈門市法規(guī)、政策。廈門市政府充分發(fā)揮對(duì)臺(tái)優(yōu)勢(shì)和外資優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)臺(tái)資通過(guò)獨(dú)資、合作方式經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)民間經(jīng)濟(jì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。另一方面，廈門市政府根據(jù)民政部和省民政廳的養(yǎng)老規(guī)章貫徹實(shí)施了一系列地方性法規(guī)和規(guī)章政策，包括《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法>若干規(guī)定》、《廈門市非營(yíng)利性民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)財(cái)政扶持資金使用管理辦法》、廈門市關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》、《廈門市衛(wèi)生局、廈門市民政、廈門市人力資源和社會(huì)保障局、廈門市財(cái)政局關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)醫(yī)療服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》等等。

三、法律規(guī)定尚不能解決的問(wèn)題

（一）相關(guān)法律缺乏對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

目前我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制高層立法稀缺，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制的政策調(diào)控多過(guò)法律規(guī)范，地方政府制定的部門規(guī)章難以產(chǎn)生監(jiān)管上的實(shí)際效果，造成我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理混亂，惡性事件時(shí)有發(fā)生，如2015年湖南一民辦養(yǎng)老院發(fā)生護(hù)工故意傷害事件致3死15傷，5.25河南養(yǎng)老院特大火災(zāi)事故等。

準(zhǔn)入制度和監(jiān)管制度方面，民政部《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》第6條從場(chǎng)所、人員、資金、床位等方面規(guī)定了準(zhǔn)入條件，但內(nèi)容寬泛，執(zhí)行力差，未從準(zhǔn)入制度中確定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式和提供服務(wù)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也未規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人員的崗位資格能力。另外，我國(guó)沒(méi)有建立完善的強(qiáng)制性市場(chǎng)退出機(jī)制，部分虐待老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在履行完有限的民事責(zé)任后仍正常經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重威脅老人的安全。同時(shí)，我國(guó)也沒(méi)有完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)后老人分流等問(wèn)題的相關(guān)機(jī)制。

（二）相關(guān)法律缺乏對(duì)養(yǎng)老合同的規(guī)范

《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》明確要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與老年人或者其代理人簽訂服務(wù)協(xié)議，并載明了合同主要條款，但直到2016年11月民政部才制定了養(yǎng)老合同示范文本，并未實(shí)現(xiàn)全國(guó)推廣，之前各個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)自己情況制定合同，重權(quán)利輕義務(wù)，合同條款粗疏。一般來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)合同一般有三方當(dāng)事人：甲方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、乙方入住老年人、丙方付款義務(wù)人或者代理人，其中，應(yīng)意識(shí)到乙方和丙方是一對(duì)特殊的被擔(dān)保人和擔(dān)保人的法律關(guān)系，同時(shí)還存在個(gè)人身份上的特殊法律關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接收入住老人時(shí)會(huì)根據(jù)老人身體狀況確定護(hù)理等級(jí)，明晰機(jī)構(gòu)責(zé)任，但老年人由于生理機(jī)能的自然衰老，常伴有身體疾病隱患，甚至在老人入住時(shí)難以發(fā)現(xiàn)或尚未出現(xiàn)，養(yǎng)老合同也難以將此包含在合同條款內(nèi)，一旦發(fā)生糾紛，不利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)合同條款抗辯，加大了法律風(fēng)險(xiǎn)。

（三）相關(guān)法律缺乏對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的護(hù)理分級(jí)

《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》規(guī)定各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)老年人的需求情況和自理現(xiàn)狀將老人的護(hù)理需求劃分為自理型（不依賴他人護(hù)理）、介助型（依賴?yán)先嗽O(shè)施幫助）和介護(hù)型（依賴他人護(hù)理）三種，但主要是由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主觀地評(píng)估，缺乏客觀的第三方評(píng)估主體，且未將老人經(jīng)濟(jì)狀況評(píng)估和病情評(píng)估包含在內(nèi)。應(yīng)借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年護(hù)理分級(jí)的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、護(hù)理內(nèi)容及護(hù)理時(shí)間，從而促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人力、物力資源的合理分配。

注釋：

民政部.2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào).http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/20 1607/20160700001136.shtml.

2014年中國(guó)居民與機(jī)構(gòu)公共衛(wèi)生行為跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù).http：//datacenter.cufe.edu.cn/datacenter/main/introduce？dataclass=2.

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