全面推進(jìn)依法治國(guó)視域下的行政問責(zé)制研究

摘 要 自2003年“非典”事件開始，我國(guó)有了行政問責(zé)的實(shí)踐，之后包括天津大爆炸、松花江水污染等事件都使相關(guān)責(zé)任人受到了問責(zé)。一系列的問責(zé)事件被人們稱為“問責(zé)風(fēng)暴”，然而我國(guó)尚未建立起完善的行政問責(zé)制。在十八大后我國(guó)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，在這個(gè)大背景下，實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)的制度化和法制化顯得尤為重要。本文首先對(duì)行政問責(zé)制的含義及意義進(jìn)行了分析，其次對(duì)于行政問責(zé)制的相關(guān)理論基礎(chǔ)做了簡(jiǎn)要介紹，然后提出了我國(guó)行政問責(zé)制目前存在的問題，最后從明確公務(wù)員權(quán)責(zé)體系、實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體多元化、廓清問責(zé)客體和法律、程序規(guī)范的建設(shè)四個(gè)方面提出了完善構(gòu)想，以促進(jìn)我國(guó)行政問責(zé)制的發(fā)展，契合全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景。

關(guān)鍵詞 行政問責(zé)制 依法治國(guó) 責(zé)任政府 權(quán)責(zé)體系

作者簡(jiǎn)介：韓姍杉，吉林大學(xué)行政學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政管理理論與方法。

中圖分類號(hào)：D621 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.207

一、 行政問責(zé)制的含義及意義

行政問責(zé)制在我國(guó)的實(shí)踐源于2003年“非典”的爆發(fā)。“非典”時(shí)期由于很多官員玩忽職守，濫用行政權(quán)力導(dǎo)致“非典”在我國(guó)大肆蔓延，這些官員為此引咎辭職或受到行政處分。行政問責(zé)的實(shí)踐引發(fā)了理論界對(duì)行政問責(zé)制的研究，也加快了行政問責(zé)制制度化和法制化進(jìn)程。

我國(guó)十八大后提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治政府和責(zé)任政府成為政府管理創(chuàng)新的應(yīng)有之義。行政人員需要對(duì)行政管理的結(jié)果負(fù)責(zé)，需要對(duì)自己的行政行為負(fù)責(zé)，尤其在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大環(huán)境下，對(duì)失責(zé)的行政官員進(jìn)行問責(zé)是建設(shè)法治政府、責(zé)任政府的必然要求。

行政問責(zé)制既是行政法學(xué)的研究對(duì)象，又是行政學(xué)的研究范疇。從行政學(xué)的角度看，行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的，并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范。行政問責(zé)制主要包括六個(gè)構(gòu)成要素：?jiǎn)栘?zé)主體，也就是由誰(shuí)來問責(zé)；問責(zé)客體，即問責(zé)的對(duì)象，向誰(shuí)問責(zé)；問責(zé)程序，即如何問責(zé)；問責(zé)范圍，就是出于何種事由進(jìn)行問責(zé)，向問責(zé)客體問什么；問責(zé)的責(zé)任體系，即需要問的責(zé)任包括哪些；問責(zé)的后果，即問責(zé)后問責(zé)客體應(yīng)承擔(dān)的結(jié)果。

行政問責(zé)制在全面推進(jìn)依法治國(guó)的視域下具有重要的作用，主要包括：

首先是轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府責(zé)任意識(shí)。現(xiàn)代化治理理念要求政府要轉(zhuǎn)變職能，變管理為服務(wù)，增強(qiáng)對(duì)民眾訴求的回應(yīng)性。行政問責(zé)制可以改變以往政府行政不注重服務(wù)效率，不對(duì)行政行為承擔(dān)責(zé)任的情況。行政問責(zé)制的實(shí)施有利于建設(shè)責(zé)任政府，責(zé)任政府必須能夠迅速、有效地回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本要求，并積極采取行動(dòng)加以滿足。這樣可以促使官員認(rèn)真謹(jǐn)慎、合理合法地行使權(quán)力，為自己的行為負(fù)責(zé)，在做出錯(cuò)誤決定或造成損失時(shí)，需要給公眾一個(gè)交代，為何失責(zé)，誰(shuí)來?yè)?dān)責(zé)。

其次是契合于我國(guó)反腐倡廉的大背景，有利于推進(jìn)依法行政。在實(shí)行行政問責(zé)制之前，行政官員濫用手中權(quán)力，進(jìn)行權(quán)力尋租，以權(quán)謀私，在不造成重大損失或影響的情況下，最終一般只是進(jìn)行批評(píng)教育。但這種方式會(huì)導(dǎo)致官員有肆無(wú)恐，只有真正使他們意識(shí)到失責(zé)要進(jìn)行追責(zé)，通過法律制度的強(qiáng)制讓他們有所畏懼，才可以從源頭上遏制腐敗，減少權(quán)力的濫用。因此，行政問責(zé)制的實(shí)施可以減少各地形象工程、以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象，將官員的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使他們承擔(dān)起對(duì)公眾的責(zé)任。

最后是提高政府公信力，樹立良好的政府形象。行政人員的行為直接影響公眾對(duì)政府的信任，目前很多公務(wù)員在行政過程中效率低下、庸政懶政，嚴(yán)重影響政府形象的樹立。行政問責(zé)制不僅規(guī)定了要對(duì)錯(cuò)誤的行政行為進(jìn)行問責(zé)，對(duì)行政不作為和慢作為同樣要進(jìn)行問責(zé)。因此，該制度的實(shí)施促使公務(wù)員在工作中嚴(yán)格要求自己，提高行政效率。從整體上說，則有利于提升黨和政府的執(zhí)政能力，提高政府公信力，樹立良好的政府形象。

二、 行政問責(zé)制的理論基礎(chǔ)

行政問責(zé)制不僅在實(shí)踐中擁有重要意義，該理論也同樣擁有廣泛的理論基礎(chǔ)。本文則主要介紹社會(huì)契約論和人民主權(quán)理論。

（一）社會(huì)契約論

該理論認(rèn)為，秩序并非是天然的，社會(huì)的秩序是由于人們基于公平的理念之上建立了社會(huì)契約。這個(gè)契約包括公民與國(guó)家間的契約，也包括公民與公民間的契約。人民把權(quán)利交給社會(huì)，自己又從社會(huì)獲得了同等的權(quán)利。社會(huì)契約締結(jié)之后，人民便永遠(yuǎn)成為國(guó)家的立法者，所以人民是主權(quán)者，政府只是主權(quán)的執(zhí)行者。主權(quán)始終屬于全體人民，政府是人民行使主權(quán)的工具。因此如果政府濫用人民所交給它的權(quán)力，或者沒有按照契約規(guī)定履行好自己的職責(zé)，那么人民有權(quán)將公共權(quán)力收回。

（二）人民主權(quán)理論

該理論是由法國(guó)思想家盧梭基于主權(quán)在民的思想提出的。他認(rèn)為人民是國(guó)家權(quán)力的最終所有者，政府只是主權(quán)的執(zhí)行者，負(fù)責(zé)治理社會(huì)，維護(hù)公共利益。但政府在行使權(quán)力的過程中要接受主權(quán)的所有者即人民的監(jiān)督，并對(duì)自己的行政行為和結(jié)果負(fù)責(zé)。在人民主權(quán)理論的基礎(chǔ)上，公共權(quán)力的所有者和執(zhí)行者是分離的，政府作為權(quán)力執(zhí)行者有必要對(duì)公共利益負(fù)責(zé)，在濫用權(quán)力或違背了人民意愿的情況下，有義務(wù)接受人民的問責(zé)。

三、 行政問責(zé)制存在的不足

（一）缺乏明確的權(quán)責(zé)體系

明確的權(quán)責(zé)體系是建立行政問責(zé)制的基礎(chǔ)，責(zé)任來源于權(quán)力的行使，權(quán)力則來源于職責(zé)的需要。目前我國(guó)雖然實(shí)施了行政問責(zé)制度，但是并沒有相應(yīng)的權(quán)責(zé)體系，每個(gè)職位具有什么樣的職責(zé)，有多大的權(quán)力尚未有明確規(guī)定，這樣導(dǎo)致問責(zé)缺乏明確依據(jù)。例如，對(duì)于行政問責(zé)制要求對(duì)行政人員的懶政怠政進(jìn)行問責(zé)，然而行政人員的職責(zé)和效率缺乏具體要求，就難以對(duì)“懶”、“怠”進(jìn)行明確定義，使得問責(zé)流于形式。同時(shí)，行政問責(zé)制對(duì)責(zé)任的規(guī)定也較模糊，關(guān)于責(zé)任的分類以及不同類型責(zé)任的適用情況沒有明確要求，給問責(zé)帶來很大的不便。

（二）偏重同體問責(zé)、忽視異體問責(zé)

行政問責(zé)根據(jù)問責(zé)主體的不同，可以分為同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)是指執(zhí)政黨系統(tǒng)對(duì)其黨員干部的問責(zé)，或者行政系統(tǒng)對(duì)其行政干部的問責(zé)。異體問責(zé)是指行政系統(tǒng)以外的主體對(duì)行政官員的問責(zé)，例如人大的問責(zé)、社會(huì)組織的問責(zé)、新聞媒體的問責(zé)等。我國(guó)目前的行政問責(zé)制主要以同體問責(zé)為主，這種問責(zé)類型具有很強(qiáng)的官僚主義色彩，經(jīng)常以上級(jí)的意志為轉(zhuǎn)移，不具有客觀性和公正性，往往達(dá)不到問責(zé)的效果。而異體問責(zé)則不受重視，俗稱“旁觀者清”，不具有利益關(guān)系的問責(zé)主體可以客觀公正地進(jìn)行問責(zé)，但由于我國(guó)固有的大政府的觀念，導(dǎo)致我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)組織等在問責(zé)時(shí)不受重視，難以發(fā)揮應(yīng)有效用。

（三）問責(zé)客體模糊

由于我國(guó)行政系統(tǒng)龐大，層級(jí)較多，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分工復(fù)雜且職責(zé)交叉，以及我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)制度的不完善，使得我國(guó)行政問責(zé)制在問責(zé)時(shí)難以確定問責(zé)客體，無(wú)法明確責(zé)任歸屬。首先，我國(guó)黨政不分的情況長(zhǎng)期存在，在追究責(zé)任時(shí)難以清晰界定彼此的責(zé)任歸屬。其次，我國(guó)重大事務(wù)實(shí)行集體討論基礎(chǔ)上的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，那么出了問題是否只追究行政首長(zhǎng)一人責(zé)任？是否要追究討論時(shí)反對(duì)者責(zé)任？同時(shí)，不實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的普通事務(wù)又該如何追責(zé)？這些問題還沒有得到很好的解決。最后，在行政系統(tǒng)運(yùn)作中，決策層與執(zhí)行層經(jīng)常出現(xiàn)問責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)象，出了問題決策層往往追究執(zhí)行層的責(zé)任，而上級(jí)部門也往往忽略了對(duì)決策層的問責(zé)。

（四）法律制度、程序規(guī)范缺位

我國(guó)于2016年6月開始實(shí)行《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，現(xiàn)有的其他關(guān)于行政問責(zé)制的規(guī)定也都是中央和地方的政策性文件或暫行規(guī)定。我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的《行政問責(zé)法》，或?qū)⑿姓栘?zé)制寫入法律，現(xiàn)有的制度規(guī)定法律位階較低，法律效力不強(qiáng)。已頒布實(shí)施的制度規(guī)定也僅針對(duì)黨員干部而非全體公務(wù)人員，還未形成完善的法律制度體系。同時(shí)，關(guān)于行政問責(zé)制的程序規(guī)范也不健全，缺乏合理性和可操作性。例如，何時(shí)提起問責(zé)，由誰(shuí)啟動(dòng)問責(zé)程序，問責(zé)結(jié)果是否公開，問責(zé)的救濟(jì)權(quán)利如何行使等規(guī)范都處于缺位狀態(tài)，有較大的隨意性。

四、行政問責(zé)制的完善路徑

（一）構(gòu)建明確具體的公務(wù)員權(quán)責(zé)體系

明確工作職責(zé)、失責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)的類型是完善行政問責(zé)制的前提。我國(guó)政府應(yīng)實(shí)行行政信息公開，在已有的“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”的基礎(chǔ)上將職責(zé)、權(quán)力和責(zé)任的規(guī)定細(xì)化到各級(jí)政府中的各個(gè)崗位。在行政過程中，對(duì)各項(xiàng)行政事務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和效率進(jìn)行具體規(guī)定，并對(duì)不同程度的失責(zé)規(guī)定不同類型的責(zé)任承擔(dān)。同時(shí)，要完善我國(guó)行政管理過程中的責(zé)任體系，根據(jù)公務(wù)員失責(zé)的嚴(yán)重程度以及所造成的損失大小將責(zé)任從輕到重劃分為道義責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任。當(dāng)公務(wù)員沒有履行好自己的職責(zé)、或者濫用權(quán)力時(shí)，可以依照權(quán)責(zé)體系讓其承擔(dān)一種或幾種責(zé)任。做到小事失責(zé)也要追責(zé)，但需遵循比例原則，大錯(cuò)重罰，小錯(cuò)輕罰。

（二）實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體的多元化

重同體問責(zé)的行政問責(zé)制是源于我國(guó)“大政府、小社會(huì)”的傳統(tǒng)行政文化，想要實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體的多元化首先要轉(zhuǎn)變政府為大的行政意識(shí)，積極培育社會(huì)組織。其次要完善同體問責(zé)，在政府系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置獨(dú)立的問責(zé)部門，而非僅依靠上級(jí)問責(zé)。然后要加強(qiáng)其他機(jī)關(guān)在問責(zé)中的作用。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，要積極調(diào)動(dòng)人大代表的問責(zé)積極性，設(shè)置獨(dú)立的調(diào)查委員會(huì)，賦予他們具有可操作性的質(zhì)詢權(quán)和調(diào)查權(quán)。檢察院和法院作為司法機(jī)關(guān)，要加強(qiáng)對(duì)行政事務(wù)的司法審查，加大懲治官員貪腐的力度。最后是要保障新聞媒體的問責(zé)作用。提高新聞媒體報(bào)道的自由度，對(duì)失責(zé)行政行為積極報(bào)道。

（三）完善相關(guān)制度進(jìn)一步廓清問責(zé)客體

首先，要改革黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨政職能分離。黨主要負(fù)責(zé)國(guó)家大政方針、路線的制定，是政策的制定者；政府作為行政機(jī)關(guān)，則主要負(fù)責(zé)事務(wù)的執(zhí)行，是政策的執(zhí)行者。劃分職責(zé)有利于在問責(zé)時(shí)減少相互推諉的現(xiàn)象。其次，行政事務(wù)往往非一人即可決定，所以問責(zé)也不能僅限于行政首長(zhǎng)一人，行政問責(zé)的對(duì)象應(yīng)擴(kuò)大為全體公務(wù)員。重大事務(wù)的討論過程要有記錄，最終雖行政首長(zhǎng)決定，但其他人應(yīng)表明意見并簽字。對(duì)于普通事務(wù)也應(yīng)根據(jù)完善的權(quán)責(zé)體系進(jìn)行相應(yīng)的問責(zé)。最后，要理清行政系統(tǒng)各個(gè)部門之間的責(zé)任，決策從制定到實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)的要求都要具體化，這樣問責(zé)時(shí)可以明確責(zé)任歸屬，不至于相互推諉責(zé)任。

（四）將行政問責(zé)制上升為法律，建設(shè)具有可操作性的程序規(guī)范

首先，就是要以憲法和法律為依據(jù)，頒布一個(gè)統(tǒng)一的《行政問責(zé)法》，這不但可以保證問責(zé)的合法性，同時(shí)在法律層面上強(qiáng)化行政問責(zé)的法律地位。提高行政問責(zé)的公平性、制度性、規(guī)范性。想要保證行政問責(zé)制度的常態(tài)性和公平性，將行政問責(zé)制上升為法律是必要的，法律位階的提升有利于行政問責(zé)的強(qiáng)制化和規(guī)范化。其次，現(xiàn)有的程序規(guī)范的可操作性較差，規(guī)定較為模糊，應(yīng)建設(shè)具有合理、可行的程序規(guī)范，對(duì)問責(zé)程序作出科學(xué)、具體的規(guī)定。主要包括責(zé)任的認(rèn)定程序、問責(zé)的啟動(dòng)程序、問責(zé)的回應(yīng)程序等。

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