全面推進依法治國視域下的行政問責制研究

摘 要 自2003年“非典”事件開始，我國有了行政問責的實踐，之后包括天津大爆炸、松花江水污染等事件都使相關責任人受到了問責。一系列的問責事件被人們稱為“問責風暴”，然而我國尚未建立起完善的行政問責制。在十八大后我國提出全面推進依法治國，在這個大背景下，實現行政問責的制度化和法制化顯得尤為重要。本文首先對行政問責制的含義及意義進行了分析，其次對于行政問責制的相關理論基礎做了簡要介紹，然后提出了我國行政問責制目前存在的問題，最后從明確公務員權責體系、實現問責主體多元化、廓清問責客體和法律、程序規范的建設四個方面提出了完善構想，以促進我國行政問責制的發展，契合全面推進依法治國的大背景。

關鍵詞 行政問責制 依法治國 責任政府 權責體系

作者簡介：韓姍杉，吉林大學行政學院碩士研究生，研究方向：行政管理理論與方法。

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.207

一、 行政問責制的含義及意義

行政問責制在我國的實踐源于2003年“非典”的爆發。“非典”時期由于很多官員玩忽職守，濫用行政權力導致“非典”在我國大肆蔓延，這些官員為此引咎辭職或受到行政處分。行政問責的實踐引發了理論界對行政問責制的研究，也加快了行政問責制制度化和法制化進程。

我國十八大后提出了全面推進依法治國，建設法治政府和責任政府成為政府管理創新的應有之義。行政人員需要對行政管理的結果負責，需要對自己的行政行為負責，尤其在全面推進依法治國的大環境下，對失責的行政官員進行問責是建設法治政府、責任政府的必然要求。

行政問責制既是行政法學的研究對象，又是行政學的研究范疇。從行政學的角度看，行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的，并要求其承擔否定性結果的一種規范。行政問責制主要包括六個構成要素：問責主體，也就是由誰來問責；問責客體，即問責的對象，向誰問責；問責程序，即如何問責；問責范圍，就是出于何種事由進行問責，向問責客體問什么；問責的責任體系，即需要問的責任包括哪些；問責的后果，即問責后問責客體應承擔的結果。

行政問責制在全面推進依法治國的視域下具有重要的作用，主要包括：

首先是轉變政府職能，強化政府責任意識。現代化治理理念要求政府要轉變職能，變管理為服務，增強對民眾訴求的回應性。行政問責制可以改變以往政府行政不注重服務效率，不對行政行為承擔責任的情況。行政問責制的實施有利于建設責任政府，責任政府必須能夠迅速、有效地回應社會和民眾的基本要求，并積極采取行動加以滿足。這樣可以促使官員認真謹慎、合理合法地行使權力，為自己的行為負責，在做出錯誤決定或造成損失時，需要給公眾一個交代，為何失責，誰來擔責。

其次是契合于我國反腐倡廉的大背景，有利于推進依法行政。在實行行政問責制之前，行政官員濫用手中權力，進行權力尋租，以權謀私，在不造成重大損失或影響的情況下，最終一般只是進行批評教育。但這種方式會導致官員有肆無恐，只有真正使他們意識到失責要進行追責，通過法律制度的強制讓他們有所畏懼，才可以從源頭上遏制腐敗，減少權力的濫用。因此，行政問責制的實施可以減少各地形象工程、以權謀私等腐敗現象，將官員的權力關進制度的籠子里，使他們承擔起對公眾的責任。

最后是提高政府公信力，樹立良好的政府形象。行政人員的行為直接影響公眾對政府的信任，目前很多公務員在行政過程中效率低下、庸政懶政，嚴重影響政府形象的樹立。行政問責制不僅規定了要對錯誤的行政行為進行問責，對行政不作為和慢作為同樣要進行問責。因此，該制度的實施促使公務員在工作中嚴格要求自己，提高行政效率。從整體上說，則有利于提升黨和政府的執政能力，提高政府公信力，樹立良好的政府形象。

二、 行政問責制的理論基礎

行政問責制不僅在實踐中擁有重要意義，該理論也同樣擁有廣泛的理論基礎。本文則主要介紹社會契約論和人民主權理論。

（一）社會契約論

該理論認為，秩序并非是天然的，社會的秩序是由于人們基于公平的理念之上建立了社會契約。這個契約包括公民與國家間的契約，也包括公民與公民間的契約。人民把權利交給社會，自己又從社會獲得了同等的權利。社會契約締結之后，人民便永遠成為國家的立法者，所以人民是主權者，政府只是主權的執行者。主權始終屬于全體人民，政府是人民行使主權的工具。因此如果政府濫用人民所交給它的權力，或者沒有按照契約規定履行好自己的職責，那么人民有權將公共權力收回。

（二）人民主權理論

該理論是由法國思想家盧梭基于主權在民的思想提出的。他認為人民是國家權力的最終所有者，政府只是主權的執行者，負責治理社會，維護公共利益。但政府在行使權力的過程中要接受主權的所有者即人民的監督，并對自己的行政行為和結果負責。在人民主權理論的基礎上，公共權力的所有者和執行者是分離的，政府作為權力執行者有必要對公共利益負責，在濫用權力或違背了人民意愿的情況下，有義務接受人民的問責。

三、 行政問責制存在的不足

（一）缺乏明確的權責體系

明確的權責體系是建立行政問責制的基礎，責任來源于權力的行使，權力則來源于職責的需要。目前我國雖然實施了行政問責制度，但是并沒有相應的權責體系，每個職位具有什么樣的職責，有多大的權力尚未有明確規定，這樣導致問責缺乏明確依據。例如，對于行政問責制要求對行政人員的懶政怠政進行問責，然而行政人員的職責和效率缺乏具體要求，就難以對“懶”、“怠”進行明確定義，使得問責流于形式。同時，行政問責制對責任的規定也較模糊，關于責任的分類以及不同類型責任的適用情況沒有明確要求，給問責帶來很大的不便。

（二）偏重同體問責、忽視異體問責

行政問責根據問責主體的不同，可以分為同體問責和異體問責。同體問責是指執政黨系統對其黨員干部的問責，或者行政系統對其行政干部的問責。異體問責是指行政系統以外的主體對行政官員的問責，例如人大的問責、社會組織的問責、新聞媒體的問責等。我國目前的行政問責制主要以同體問責為主，這種問責類型具有很強的官僚主義色彩，經常以上級的意志為轉移，不具有客觀性和公正性，往往達不到問責的效果。而異體問責則不受重視，俗稱“旁觀者清”，不具有利益關系的問責主體可以客觀公正地進行問責，但由于我國固有的大政府的觀念，導致我國權力機關、司法機關和社會組織等在問責時不受重視，難以發揮應有效用。

（三）問責客體模糊

由于我國行政系統龐大，層級較多，各級領導分工復雜且職責交叉，以及我國領導制度的不完善，使得我國行政問責制在問責時難以確定問責客體，無法明確責任歸屬。首先，我國黨政不分的情況長期存在，在追究責任時難以清晰界定彼此的責任歸屬。其次，我國重大事務實行集體討論基礎上的行政首長負責制，那么出了問題是否只追究行政首長一人責任？是否要追究討論時反對者責任？同時，不實行行政首長負責制的普通事務又該如何追責？這些問題還沒有得到很好的解決。最后，在行政系統運作中，決策層與執行層經常出現問責不對等的現象，出了問題決策層往往追究執行層的責任，而上級部門也往往忽略了對決策層的問責。

（四）法律制度、程序規范缺位

我國于2016年6月開始實行《中國共產黨問責條例》，現有的其他關于行政問責制的規定也都是中央和地方的政策性文件或暫行規定。我國尚未制定統一的《行政問責法》，或將行政問責制寫入法律，現有的制度規定法律位階較低，法律效力不強。已頒布實施的制度規定也僅針對黨員干部而非全體公務人員，還未形成完善的法律制度體系。同時，關于行政問責制的程序規范也不健全，缺乏合理性和可操作性。例如，何時提起問責，由誰啟動問責程序，問責結果是否公開，問責的救濟權利如何行使等規范都處于缺位狀態，有較大的隨意性。

四、行政問責制的完善路徑

（一）構建明確具體的公務員權責體系

明確工作職責、失責的標準和問責的類型是完善行政問責制的前提。我國政府應實行行政信息公開，在已有的“權力清單”和“責任清單”的基礎上將職責、權力和責任的規定細化到各級政府中的各個崗位。在行政過程中，對各項行政事務的數量、質量和效率進行具體規定，并對不同程度的失責規定不同類型的責任承擔。同時，要完善我國行政管理過程中的責任體系，根據公務員失責的嚴重程度以及所造成的損失大小將責任從輕到重劃分為道義責任、行政責任、政治責任、法律責任。當公務員沒有履行好自己的職責、或者濫用權力時，可以依照權責體系讓其承擔一種或幾種責任。做到小事失責也要追責，但需遵循比例原則，大錯重罰，小錯輕罰。

（二）實現問責主體的多元化

重同體問責的行政問責制是源于我國“大政府、小社會”的傳統行政文化，想要實現問責主體的多元化首先要轉變政府為大的行政意識，積極培育社會組織。其次要完善同體問責，在政府系統內部設置獨立的問責部門，而非僅依靠上級問責。然后要加強其他機關在問責中的作用。人大作為權力機關，要積極調動人大代表的問責積極性，設置獨立的調查委員會，賦予他們具有可操作性的質詢權和調查權。檢察院和法院作為司法機關，要加強對行政事務的司法審查，加大懲治官員貪腐的力度。最后是要保障新聞媒體的問責作用。提高新聞媒體報道的自由度，對失責行政行為積極報道。

（三）完善相關制度進一步廓清問責客體

首先，要改革黨政關系，實現黨政職能分離。黨主要負責國家大政方針、路線的制定，是政策的制定者；政府作為行政機關，則主要負責事務的執行，是政策的執行者。劃分職責有利于在問責時減少相互推諉的現象。其次，行政事務往往非一人即可決定，所以問責也不能僅限于行政首長一人，行政問責的對象應擴大為全體公務員。重大事務的討論過程要有記錄，最終雖行政首長決定，但其他人應表明意見并簽字。對于普通事務也應根據完善的權責體系進行相應的問責。最后，要理清行政系統各個部門之間的責任，決策從制定到實施的各個環節的要求都要具體化，這樣問責時可以明確責任歸屬，不至于相互推諉責任。

（四）將行政問責制上升為法律，建設具有可操作性的程序規范

首先，就是要以憲法和法律為依據，頒布一個統一的《行政問責法》，這不但可以保證問責的合法性，同時在法律層面上強化行政問責的法律地位。提高行政問責的公平性、制度性、規范性。想要保證行政問責制度的常態性和公平性，將行政問責制上升為法律是必要的，法律位階的提升有利于行政問責的強制化和規范化。其次，現有的程序規范的可操作性較差，規定較為模糊，應建設具有合理、可行的程序規范，對問責程序作出科學、具體的規定。主要包括責任的認定程序、問責的啟動程序、問責的回應程序等。

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