國家現代化治理視角下公證機構職能定位研究

摘 要 本文通過分析我國當前政府職能轉型推進新時期國家治理能力現代化，對公證機構的社會職能進行分析說明，重在對其行政職能如何轉型為社會職能屬性方面進行深入分析。并且，研究了大陸法系歐美發達國家的做法和亞洲新興國家的做法，以期為我國的公證機構職能定位分析提供一定的依據，在此基礎上，指出公證機構未來的發展方向。

關鍵詞 國家治理 現代化 公證機構 社會職能

作者簡介：靳素花，山西省太原市城南公證處業務二科，主要從事公證方面的工作和研究。

中圖分類號：D926.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.050

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的理念，并明確將全面依法治國作為我國新時期的重要任務之一。在我國全面建設小康社會的關鍵階段，實現國家治理能力的現代化是黨的新時期的任務，而依法治國則是實現現代化治理國家的關鍵手段之一。如果沒有全面依法治國的保障，就無從談起國家治理能力的現代化。作為全面推進社會法治化的重要保障手段，公證活動開始介入社會生活的各個領域，對于創新社會治理和全面法治的實現具有其獨特的作用。公證機構作為法治社會重要的管理手段，通過國家法律的規定賦予其特有的公證證明權，可以向個人和機構進行公證證明方面的服務，能夠對我國經濟社會的發展提供一定的促進作用，促進公民、機構誠信從事社會活動，對于維護社會的和諧發展具有不可替代的重要作用。

二、國家治理模式的變革和公證權性質的發展歷程

我國現代公證體系主要從國外學習引進，在民國時期就有所體現。新中國成立后，中央政府頒布法院暫行條例規定了辦理公證有關事宜是法院的行政職能。1954年第一屆人民代表大會第一次會議通過了人民法院組織法，法院將公證職能移交給司法部，開始正式籌建公證機關。在后續的期間，經歷了司法部的撤銷再建，直到1980年公證體系才穩定下來，重新劃歸司法部管轄。國務院并于1982年通過了公證暫行條例，標志著我國公證制度進入了一個新的時期。此時，公證機關屬于全部財政撥款行政單位，隸屬于國務院，定性為一種國家權力，所以可以界定為是國家公權力的一種體現。

隨著社會的不斷進步，公證制度進入了社會更多的領域，定性為公權力性質的公證制度弊端逐漸暴露了出來。2000年，國務院批準了司法部關于深化改革公證工作的方案，要求盡快將公證機構轉變為事業單位體制，使公證機構成為執行國家公證職能、 自主開展業務、 獨立承擔責任、 按市場規律和自律機制運行的公益性、 非營利的事業法人。從此之后，公證職能也具有社會職能的屬性，不再是完全意義上公權力的體現。

總的來講，公證權從本質上來講是一種社會公權力，是國家權力社會化了的法定證明權， 它既不同于傳統的國家權力又不同于一般的社會權力， 是一種特殊的具有公權力屬性的社會權力，是在國家權力的社會化運作趨勢下， 通過政府職能轉變的方式， 委托給公證機構行使的特殊的法定證明權。

三、基于公權力屬性對公證機構定性的思考

首先，由于體制改革沒有具體明確改革的方向和定位，因此，在實際改革的進程中，面臨這樣的困境，有的成為了全額財政撥款的事業單位，有的成為差額財政撥款的事業單位，有的則是自收自支的事業單位，但在邊遠偏僻貧困地區公證機構的收入尚不能維持工作人員的工資，只能是繼續維持行政體制的不變。這樣多種體制公證機構的并存，必然引發了地區之間人員編制、職稱晉升、人員收入以及會計和稅收核算辦法等地區差異性較大。并且，內部機構管理中出現了因監管缺位造成了違規執業、挪用公證機構的資產等問題。因此，通過進一步深化改革來規范公證機構的職能和作用，按照國家治理現代化的要求建立統一的符合公證權的社會公權力性質的公證機構體制，才能將公證機構的職能統一規范，做到完全意義上的改革徹底到位。

其次，從我國政府職能轉變的大環境來看，政府開始更加注重服務于民的理念，從百姓的辦事方便和減輕百姓的負擔進行去行政化而轉變為服務型政府的職能，公證機構作為服務社會為公民和機構進行民事法律行為證明的單位，不宜再定性為行政機關單位，而是服務為民的事業單位。

再次，從與國際公證制度接軌的角度來看問題，法國、德國等發達國家雖然把公證人員定位為公務人員，但是公證機構卻是以事務所的形式出現，是相對獨立而具有社會職能屬性的工作機構。而一些國家獨立的將公證機構區別于政府部門和企業單位，作為非盈利機構出現，成為介于政府和企業單位之間，從事社會公益事業管理服務的獨立機構，像日本、韓國等一些新興的亞洲發達國家就是采取的這種形式，我國一些學者稱之為“第三部門”。所以，我國的公證機構轉型方面，可以參照歐美發達國家事務所的形式或者亞洲新興國家“第三部門”的做法，進行社會職能屬性方面的轉型。

依據上述分析，筆者的觀點傾向于將公證機構定位成事業單位，主要考慮因素如下：

首先，從我國社會制度不斷走向民主法治，政府很多行政職能開始從指令型的職能轉變為服務型的職能，體現了我國社會環境整體上發生了質的進步。因此，在這樣的大環境下，公證機構不宜再定位為公權力性質，而是社會權力屬性的機構，按照國家治理模式的轉變而適應大的社會環境。不論未來我國的公證機構是否采用大陸法系公證制度典型代表國家法國的公證人事務所這樣的形式，從公證的社會權力屬性出發進行考慮，從實現政府治理和社會自治良性互動的角度，解決在公證行業中存在的或者政府干預過多，或者監管不到位的問題，建立能夠體現公證的社會公權力性質的統一規范的公證機構管理體制，通過進一步深化公證機構體制改革促進國家治理體系和治理能力現代化的實現，這是公證機構定位的最根本依據。

其次，在定位明確的情況下進一步考慮，法國的公證制度已經發展了200多年，不論是公證制度方面的完善，還是公證人的綜合素養方面，都是我國現階段所達不到的。因此，筆者認為，目前我國的公證制度改革不適宜采用法國模式的合伙人事務所制度，而是既符合公證權為公權力行使的性質和特征，又符合國家權力社會化的發展趨勢，順應了政府職能轉變的要求，根據公證的社會公權力這一特殊性質應將公證機構定性為公益性的事業單位法人。

四、從國家治理現代化的視角展望公證機構改革

隨著我國體制改革的不斷深入，民主法治程度的不斷提升，國家權力的社會化是推進國家治理現代化的必由之路。黨的十八屆三中全會指出，進一步進行政府職能的轉變，加快服務型政府的轉型，不斷增強政府的公信力和執行力，著重解決政府部門監管不到位和行政干預過多等問題，不斷激發社會組織的活力，是全面建設小康社會的關鍵之所在。在這樣的社會發展形勢下，對于公證機構的職能社會化定位，需要解決的問題還很多，不僅需要從實現政府治理和社會自治良性互動的角度， 解決在公證行業中存在的或者政府干預過多，或者監管不到位的問題， 建立能夠體現公證的社會公權力性質的統一規范的公證機構管理體制，并且需要進一步深化公證機構體制改革促進國家治理體系和治理能力現代化的實現。

在我國公證機構轉型的道路中，作為法治社會的一種重要管理方式之一，公證活動應當作為訴訟制度的補充和糾紛等解決的另外一種途徑，介入社會生活的各個層面，以此來彌補通過訴訟等行政手段不易介入社會經濟活動微觀層面。并且，通過公證制度的不斷完善，可以實現預防糾紛、減少訴訟，對于維護社會穩定，構建新時代和諧社會有十分重大的現實意義。

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