公共服務民營模式下政府責任樹立研究

李爽

摘要：互聯網共享單車的出現不僅改變了市民的出行，更改變了公共服務的提供模式。由傳統的政府主導提供，到政府與企業合作，再到由民營企業自己提供，我國公共自行車的發展體現了公共服務提供模式的嘗試與變遷。互聯網共享單車的出現與發展讓我們發現民營公共服務提供模式不僅為政府減輕了財政負擔，而且更加靈活。但是在其發展中存在著很多的問題，需要政府在民營公共服務提供模式中明確自己的角色，承擔起自己的責任，為民營公共服務更好地發展保駕護航。

關鍵詞：公共服務民營化；互聯網；共享單車；政府責任

中圖分類號：D035 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）007-00-02

公共服務民營化是指：“廣義而言，公共服務民營化可界定為更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾的需求。民營化是一個動態概念，最簡單的含義是把生產者由政府轉變為私人，而政府成為一個安排者。狹義而言，民營化作為一種政策，即引進市場激勵以取代對經濟主體的隨意的政治干預，從而改進一個國家的國民經濟，將產品、服務的供給委托給在競爭市場中運營的私營公司和個人。民營化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務提供者的績效。”①我國也開始嘗試公共服務的民營化，我國的共享單車的發展就是一個實例。在公共服務領域中越來越多的社會資本開始進入，從單純的由政府主導，國有企業運營的“杭州模式”，到政府主導與社會企業合作的“合同承包期”，再到純民營的社會資本運營的“互聯網共享單車模式”。以當前的發展來看，由社會企業自發的這種純民營的形式甚至比由政府介入的前兩種模式給人民的生活帶來的改善更加顯著，獲得更大的成功。與此同時我們也在實踐中發現了很多互聯網共享單車模式下存在的問題，所以非常有必要反思在公共服務民營模式下政府應該承擔怎樣的責任。

一、互聯網共享單車公共服務提供模式下存在的問題

（一）政府與互聯網共享單車企業之間缺乏溝通協作

回想天津公共自行車的案例②，不禁讓人覺得遺憾，由于沒有相關部門主管這件事，相關部門又認為需要有關政府部門的批文，導致一個很有發展的前景項目最終流產。這個案例也就告訴我們一個項目的順利展開離不開政府的支持。由于市場經濟的飛速發展，很多新鮮事物應運而生，政府部門應該能夠主動承擔起審批的責任，而不是逃避責任，用不是本部門的職責所在的借口來搪塞。這樣一來很有可能成為了社會進步的壁壘，阻礙社會的進步。

在互聯網共享單車模式下，企業與政府之間的摩擦也時有發生。2016年11月24日，成都天府新區華陽街道辦事處城市管理辦公室對轄區內100余輛共享單車進行了清理，該城管辦認為，共享單車違反了《成都市市容和環境衛生管理條例》中“禁止占用城市道路開展經營活動”的條款。2016年11月25日下午，城管人員仍在陸續往城管辦大院內運送街面發現的共享單車。③雖然這件事情最終在共享單車公司分別與華陽街道城管大隊溝通，并出示了單車所有權證明、公司運營手續及其他證明后，被扣押的單車終于回到了街頭結束，但是這個事情反映了純民營企業在提供公共服務時所遇到的問題。由于公共服務的性質，必然會占用城市道路，加之互聯網共享單車使用的無樁的方式，隨用隨停，對市容造成的壓力也就更大。在共享單車停放之前就需要企業與城管部門以及交通部門等相關部進行溝通，在之后的運營中也需要企業與相關部門的協作，才會防止類似的事情再次發生。

（二）互聯網共享單車企業缺乏政府支持

民營的企業根據市場的需求進入了公共服務的領域，減輕了政府的財政與管理負擔，但是有的政府并不能正確認識到純民營的企業做的歸根到底是一項公共服務，是對百姓的出行有所脾益的事情。對待這種公共服務領域的企業與普通的企業應該有所區別。政府并沒有將互聯網共享單車作為一種公共服務的項目。前文也有提到，由于純民營的企業投資大風險大，而且照目前的發展來看，由于需要更加低廉的價格更好地服務來迅速占領市場，導致互聯網共享單車企業其實收回成本時間較長，回報較少，很容易入不敷出最終走向破產。

（三）互聯網共享單車企業缺乏政府監管

互聯網共享單車模式的推出廣受大眾的好評，但是也有一些不和諧的現象發生。例如車輛的亂停亂放、將車私自加鎖、擅自藏匿等等。企業也針對這些問題嘗試采取了一些方法，比如說“積分制、舉報制、摩拜獵人”等，但收效甚微。一些共享單車的偷盜問題依賴于公安部門的配合，車輛的停放問題涉及到城管部門與交通規劃部門的協調。從另一方面講，純民營的企業在市場經濟下，最終的著眼點還是經濟利益，而不是普遍的民生，即使出發點是想讓每個人都能有騎，但是現實的經濟壓力也不得不做出如此的選擇。如此，單車的質量問題、騎行人的安全問題、騎行人是否符合法定年齡的問題等等需要政府的監管。

（四）政府缺乏對慢行交通的規劃

“作為自行車大國，我國的騎行文化在上世紀七八十年代達到鼎盛。然而，自1994年國務院公布首個《汽車工業產業政策》開始，汽車逐漸代替了自行車。自行車出行比例嚴重下滑，從前以自行車為主的道路分配系統，如今已成為機動車的天下。騎自行車的人淪為了弱勢群體。”④騎行的體驗非常差，自行車道淪為機動車的停車位，安全也沒有完備的保證。在提倡綠色出行的同時，對自行車道路的規劃不足，城市道路主要比照了公路設計思路，重點放在機動車的出行，而忽視了人民多種的出行方式，如果共享單車想要繼續發展的話，自行車道路的規劃必不可少。

（五）市民素質需要進一步提升

就像陽光背面是陰影一樣，缺乏法制觀念的市民依舊存在。互聯網共享單車被據為己有、強行拆卸自行車密碼鎖、故意毀壞共享單車的情況也是時有發生。全民素質的提升離不開政府的工作，僅靠企業的宣傳是遠遠不夠的，需依賴于政府的法制宣傳道德宣傳，從而形成一個良好的市場環境，不然企業將無法生存。

二、互聯網共享單車模式下政府責任的樹立

這些問題的出現也讓我們開始反思，在純民營企業提供公共服務的模式下，政府應該扮演一個什么樣的角色，政府又存在著什么樣責任。

（一）明確政府在民營公共服務模式下的角色

1.引導者

一個行業的興起與發展離不開政府的正確決策。面對現在嚴重的空氣質量問題，城市擁堵問題，提倡綠色出行是解決這些“城市病”的一個很好的方式。自行車作為綠色出行的一個重要方式，在互聯網的作用下仿佛插上了翅膀，重新點燃了市民出行的熱情。在這個重要的節點上，政府應該首先明確自己的態度，對待這個符合環境要求、解決民生問題的項目采取支持的態度。對待還不是很成熟的互聯網共享單車項目，應該采取引導鼓勵其發展的方式，使其日臻成熟。并且明確政府自身的引導方向，最終實現互聯網共享單車行業健康發展，打造一個安全便捷的慢行交通系統，改善民生。

2.監管者

公共服務提供民營化不是簡單地將其推向市場，而是要在民營化的同時，重新審視過去的管制機制，提高管制能力，進行必要的監督管理，構建適應市場監管要求的政府管制體系。因為公共服務最終涉及的是民生問題，更需要政府的監管。公共服務提供中社會資本的涌入，給政府減輕了財政負擔，但是責任其實是更重。政府應該根據市場容量適當控制進入者數量，既要保持競爭又要防止壟斷，實現市場的優化配置。在運營中也要對共享單車企業對于公共服務的安全、價格、質量進行監管。

3.協調者

在公共服務提供中利用市場機制對企業進行調控遠遠不夠。因為市場化最終企業追逐的都是利益最大化。在企業的經濟利益與公共利益中，政府應該作為協調者，協調平衡二者之間的關系。政府應該明白，企業的利益并非與政府完全無關，雙方不僅是責任分工、收益共享，還應該做到風險分擔，企業只有自身實現了盈利，城市公共交通民營化才會實現雙贏。

（二）明確政府在民營公共服務領域中的責任

1.完善配套的法規及規范，強化法律法規的可操作性

對于新興的互聯網共享單車項目，目前還缺乏明確具體的可操作性操作性的法規與規范。不過，日前深圳市交通運輸委員會發布《關于公開征求<關于鼓勵規范互聯網自行車的若干意見（征求意見稿）>有關意見的公告》（下文簡稱《征求意見稿》）。《征求意見稿》中明確指出“為促進互聯網自行車健康有序發展，鼓勵引導市民綠色出行，打造安全、便捷、高效的城市慢行交通系統，保障各方合法權益，根據有關法律、法規、規章，結合本市實際，提出以下意見。”⑤該《征求意見稿》性質屬于其他規范性文件。對互聯網共享單車的具體實施作出了規定，共八條。截止作者完稿日，正式的意見還尚未公布。

從《征求意見稿》來看，深圳市政府對互聯網共享單車是一種鼓勵支持引導的態度，具有著積極意義。在國家制定統一、基礎的公共交通的法律規范的同時，應制定有關城市民營公共服務具體規范，健全其法律相應的具體實施細則，增強有關法律制度的可操作性。

2.加強組織配合，提高城市管理水平

互聯網共享單車的監管所涉及的行政主體主要包括：交通運輸行政管理部門、政府、公安交警部門城管部門、工商部門以及根據互聯網特點的互聯網監管部門。互聯網共享單車的健康有序發展需要這幾個部門相互配合。由交通運輸行政管理部門對市區自行車道進行再規劃，逐漸完善慢行交通系統；對市區內自行車的放置地點進行規劃，根據轄區需求適當增加自行車停放設施。政府要依據規劃對本轄區自行車道、自行車公共停放區等自行車配套設施加強建設，以及完善自行車停放秩序的執法管理。公安交警部門相應的要做好非機動車道路交通安全執法管理。城管部門要制定相應的管理規定，指導自行車停放秩序管理。工商部門對共享單車提供企業進行資格審查，網信辦等其他部門要按照各自職責對互聯網共享單車系統進行監督管理。更重要的是這些部門應該組織配合，形成分工明確的高效管理體系。

3.優化運營，使互聯網共享單車日臻成熟

前文提到，在我國共享單車的實踐過程中，還存在很多采取PPP模式建立的公共自行車。在一些城市的使用率并不高。以北京為例，因為其辦卡地點不明確、采取有樁還車不方便等原因并沒有得到市民的廣泛使用。互聯網共享單車的出現更是對傳統的公共自行車帶來很大的沖擊。但是政府應該意識到二者不應是一種競爭關系，其實都是為市民所提供的便民設施。由于自行車本身的維護成本相對高，是否可以與互聯網共享單車企業對傳統的有樁公共自行車進行合作，資源整合，避免造成資源的浪費。尤其是現在互聯網共享單車的普及，在辦公區集中的區域互聯網共享單車供不應求的情況下是否可以與傳統的公共自行車進行合作。最終實現優化運營，達到資源最充分的運用。

三、結語

公共服務從傳統的由政府生產政府提供，到企業生產政府購買再到由民營企業直接提供，公共服務的民營化是公共服務供給的一項重要的形式，在公共服務的提供中引入市場機制，減輕了政府的財政負擔，并且相比之前的模式，企業提供的公共服務更加自由，靈活，可以根據市場的不同需求隨時調整發展方向。但是與此同時我們也發現在企業提供的公共服務中存在著一些問題，需要政府的配合。公共服務民營化不是政府“甩包袱”而是重要的角色轉變，也是對科學管理的考驗。只有在公共服務民營化中政府明確自己的的角色，完善制度設計與組織建設，承擔起自己的責任，才能為民營公共服務更好地發展保駕護航。

注釋：

①王菲予：《城市公共交通民營化過程中的政府責任研究》，上海交通大學畢業論文，第11頁。轉引自：E.S.薩瓦斯著.《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社。

②2008年5月，天津宜眾科技發展公司在地鐵土城站建設第一個中心網點，并與周邊約20個社區簽訂設立輻射網點協議，居委會、物業公司、業委會、居民都表示支持，但街道出面阻止，要求必須有相關批文才可。由于找不到主管部門，公司先后找到街道辦事處、民政局、市建委、環保局、區政府、交管局等七八個部門，但均表示“不屬本部門審批范圍”，最終擱淺。參考《民間資本介入公共自行車遇難題政府未考慮》，載于南海網，來源：經濟參考報。http：//www.hinews.cn/news/system/2010/12/27/011753990.shtml，作者2017年2月1日訪問。

③《成都城管回應共享單車被清理：執法有誤》，網易新聞，http：//news.163.com/16/1126/06/C6PCOJRJ000187VE.html，作者于2017年2月2日訪問。

④王慧峰：《共享單車的喜與憂》，人民政協報，2017年2月7日，第三版。

⑤深圳市交通運輸委員會官網：http：//www.sztb.gov.cn/jtzx/tzgg/201612/t20161227_5773530.htm，作者于2017年2月5日訪問。

參考文獻：

[1]王在濤.城市公共自行車系統發展戰略的若干關鍵問題.天津大學博士學位論文：9.

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[3]王歡明.城市公共自行車服務民營化供給模式比較研究.58.

[4]2016中國共享單車市場研究報告.載于比達網，2017-2-8.http：//www.bigdata-research.cn/content/201702/383.html，作者于2017-2-11訪問.

[5]民間資本介入公共自行車遇難題政府未考慮.載于南海網，來源：經濟參考報.http：//www.hinews.cn/news/system/2010/12/27/011753990.shtml，作者2017-2-1訪問.

[6]王曉雅.公共自行車租賃：為何成在杭州敗在武漢.決策探究，2014，6：17.

[7]成都城管回應共享單車被清理：執法有誤，網易新聞，http：//news.163.com/16/1126/06/C6PCOJRJ000187VE.html，作者于2017-2-2訪問.

[8]王慧峰.共享單車的喜與憂.人民政協報，2017-2-7（第三版）.

[9]王菲予.城市公共交通民營化過程中的政府責任研究.上海交通大學畢業論文：11.

[10]E.S.薩瓦斯，著.民營化與公私部門的伙伴關系.中國人民大學出版社.

[11]田嬌嬌.基于公平與效率的城市基礎設施PPP項目的政府責任研究.重慶大學碩士學業論文.

[12]丁振俠.地方政府在提供公共交通服務中的問題與對策.華東師范大學碩士學業論文.

作者簡介：李 爽（1993-），女，漢族，天津人，碩士研究生在讀，現就讀于首都師范大學政法學院，民商法學專業。