淺談土地增減掛鉤的問(wèn)題與創(chuàng)新

代秀華

摘 要：新形勢(shì)下，社會(huì)發(fā)展對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)土地合理布局提出了新要求。在創(chuàng)新之路上我們必須有套路、有辦法，不能盲目規(guī)劃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)作為我國(guó)節(jié)約土地資源、建設(shè)新農(nóng)村和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的兩項(xiàng)重要政策，在目標(biāo)導(dǎo)向、參與主體、政策對(duì)象等方面存在部分疊合一致性，但在價(jià)值觀念、政策資源以及激勵(lì)機(jī)制等方面又存在沖突與不協(xié)調(diào)性。按照協(xié)同學(xué)觀點(diǎn)，應(yīng)建立多主體參與機(jī)制、有效資源整合機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)政策之間的協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地增減掛鉤；問(wèn)題；創(chuàng)新途徑

社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要全體人民群眾的共同努力，打造最美城鄉(xiāng)、實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展、穩(wěn)定發(fā)展，需要科學(xué)有序的布局。從2004年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》正式提出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以來(lái)，國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部等多部委對(duì)土地增減掛鉤工作出臺(tái)了系列文件，多省市、多地區(qū)深入開(kāi)展了試點(diǎn)工作，如今己經(jīng)取得了良好效果，極大地促進(jìn)了科學(xué)合理利用土地資源，有效緩解了建設(shè)用地供需矛盾，有力支持了新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但是，土地增減掛鉤在實(shí)踐中也遇到不少突出問(wèn)題。當(dāng)前如何有效打破土地增減掛鉤的瓶頸，有效推進(jìn)土地增減掛工作就成了值得重點(diǎn)研究的問(wèn)題，現(xiàn)就土地增減掛工作中存在的瓶頸問(wèn)題及解決辦法談點(diǎn)看法。

一、存在的問(wèn)題

1.資源配置不均

資源配置問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)良好發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，資源是有限的，如何利用這些有限的資源實(shí)現(xiàn)最大化惠民，是應(yīng)該經(jīng)過(guò)權(quán)威、科學(xué)的、公開(kāi)的論證的。目前的增減掛鉤指標(biāo)規(guī)模是通過(guò)上級(jí)行政審批的方式來(lái)控制，這種行政性的控制方式使得很多地區(qū)獲得了增減掛鉤的“優(yōu)惠政策”，如成都市在災(zāi)后重建期間，掛鉤指標(biāo)可以不受規(guī)模限制；而一些發(fā)展較快的地區(qū)，建設(shè)用地指標(biāo)需求量大，但由于行政性指標(biāo)規(guī)模控制而無(wú)法獲取足夠的掛鉤指標(biāo)。這種掛鉤指標(biāo)非市場(chǎng)化分配模式可能會(huì)導(dǎo)致資源低效配置和浪費(fèi)。

2.資金壓力大

資金方面也是我們應(yīng)該注意的重要方面，資金運(yùn)行的科學(xué)性、合理性都是我們應(yīng)該重點(diǎn)研究和追蹤的問(wèn)題。增減掛鉤指標(biāo)只能在試點(diǎn)縣域范圍內(nèi)封閉使用，這使得用地需求、級(jí)差地租釋放、指標(biāo)配置效率等受到很大的限制。一般來(lái)說(shuō)，拆舊區(qū)與建新區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距越大，增減掛鉤項(xiàng)目的需求越強(qiáng)。但不論是在發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，增減掛鉤運(yùn)行都存在資金壓力問(wèn)題。發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，建設(shè)用地需求量大，進(jìn)行農(nóng)村土地整理成本也相應(yīng)較髙；欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地需求量較小，土地級(jí)差地租釋放不充分，這就可能導(dǎo)致資金回收困難。此外，掛鉤指標(biāo)交易范圍的限制會(huì)造成指標(biāo)區(qū)域間的不匹配，極大地降低了指標(biāo)資本化效率。

3.復(fù)墾監(jiān)管困難

復(fù)墾的質(zhì)量也是土地管理完整過(guò)程的重要方面，如果監(jiān)管不到位，很有可能導(dǎo)致前期工作浪費(fèi)，后期沒(méi)有實(shí)際效果。增減掛鉤實(shí)施中對(duì)宅基地復(fù)墾耕地的監(jiān)管存在現(xiàn)實(shí)障礙：一是偏遠(yuǎn)的農(nóng)村宅基地零星分散，拆舊后復(fù)墾有一定周期，靠人工力量進(jìn)行監(jiān)管的難度非常大、成本非常高；二是實(shí)地調(diào)研經(jīng)驗(yàn)表明，靠人工尋找、核對(duì)復(fù)墾區(qū)、復(fù)墾地塊的過(guò)程十分艱難，更不用說(shuō)對(duì)大量復(fù)墾地塊進(jìn)行有效檢查；三是單靠國(guó)土管理部門(mén)對(duì)復(fù)墾耕地進(jìn)行監(jiān)管是不現(xiàn)實(shí)的，也是不科學(xué)的，國(guó)土管理部門(mén)既是增減掛鉤的執(zhí)行者，又是驗(yàn)收者，其監(jiān)管效果不理想。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些地方沿著路邊（能行車(chē)）的宅基地都復(fù)墾為耕地了，而路邊以外的地方并沒(méi)有按時(shí)、按質(zhì)、按量復(fù)墾，這對(duì)實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)質(zhì)利用有很大阻礙。

二、完善措施

1.合理的成本約束

在進(jìn)行增減掛鉤之前，要進(jìn)行有效的預(yù)測(cè)評(píng)估，提高效率，改變一切影響工作效率的舊模式、舊方法。增減掛鉤實(shí)施除了要堅(jiān)持建設(shè)用地總量不增、耕地總量不減這兩個(gè)約束條件外，還應(yīng)考量與指標(biāo)數(shù)量正向變化的伴生性運(yùn)作成本。掛鉤指標(biāo)的產(chǎn)生都伴隨相應(yīng)的成本投入，因此，其規(guī)模不可能被無(wú)限放大。可以通過(guò)提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以合理的成本約束實(shí)現(xiàn)規(guī)模控制目標(biāo)。

2.市內(nèi)跨縣交易

靈活交易能夠釋放活力，達(dá)到意想不到的效果。以前的模式很可能在現(xiàn)代化發(fā)展的社會(huì)中不再適應(yīng)，必須進(jìn)行針對(duì)性的改革。建議增減掛鉤指標(biāo)可以在地級(jí)市和副省級(jí)城市范圍內(nèi)，跨區(qū)縣（包括縣級(jí)市）交易使用。在我國(guó)，市級(jí)是最高一級(jí)土地出讓的財(cái)政主體，同時(shí)擁有對(duì)縣級(jí)財(cái)政主體足夠的控制力，并能通過(guò)轉(zhuǎn)移支付政策平衡指標(biāo)流動(dòng)帶來(lái)的發(fā)展水平差距。如果指標(biāo)在省內(nèi)跨市交易，省級(jí)財(cái)政是靠稅收的“死”財(cái)政，轉(zhuǎn)移支付能力較弱，容易造成區(qū)域性發(fā)展不平衡；若在縣級(jí)內(nèi)部交易，指標(biāo)需求會(huì)明顯降低，土地級(jí)差收益釋放不充分，成本和收益均處于不經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。所以，允許掛鉤指標(biāo)市內(nèi)跨縣交易，既能夠保證指標(biāo)需求和效益，又可以通過(guò)市級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付適當(dāng)干預(yù)。

3.建立高效監(jiān)管機(jī)制

一個(gè)高效的監(jiān)管體制可以為增減掛鉤工作提供活力和有效的后備力量，我們應(yīng)該注重這方面的改革和建設(shè)。一是建立國(guó)土、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、人社等多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，扭轉(zhuǎn)國(guó)土部門(mén)只管耕地面積的弊端，規(guī)避其既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的現(xiàn)狀；二是充分調(diào)動(dòng)社會(huì)參與和第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)制，重點(diǎn)對(duì)復(fù)墾耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)和監(jiān)管，同時(shí)對(duì)參與農(nóng)民群體進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，從而避免增減掛鉤實(shí)施中存在的形式主義和弄虛作假現(xiàn)象；三是建立“3S”（RS、GPS、GIS）技術(shù)的空中監(jiān)管機(jī)制，提高空中巡查力度和技術(shù)水平，解決人工查勘、驗(yàn)收的高成本、低效率問(wèn)題。

三、結(jié)語(yǔ)

總之，土地增減掛鉤在新形勢(shì)下、新要求下應(yīng)運(yùn)而生，是符合當(dāng)下發(fā)展現(xiàn)狀的，但是對(duì)于復(fù)雜的實(shí)際問(wèn)題，還需要有很多方面的改進(jìn)。這是一項(xiàng)有利于優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，保護(hù)土地資源，加快新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效途徑。試點(diǎn)實(shí)踐也證明，土地增減掛鉤的做法是可行的，也是有效的，我們要繼續(xù)打造好這個(gè)平臺(tái)，落實(shí)好這個(gè)利國(guó)利民的政策，在實(shí)施過(guò)程中不斷探索、創(chuàng)新。