衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中的問題與合理應(yīng)對方式研究

高香萍

【摘要】 衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，是我國衛(wèi)生系統(tǒng)行政工作的重要組成部分。隨著我國衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制的形成與發(fā)展，執(zhí)法體系的建設(shè)已經(jīng)取得一定的成績。但是，當(dāng)前的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法面臨一些新問題，需要不斷探索監(jiān)督執(zhí)法工作的新方法，提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的工作效果，做到依法行政、服務(wù)群眾、造福社會。

【關(guān)鍵詞】 衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法； 行政執(zhí)法； 問題

doi：10.14033/j.cnki.cfmr.2017.13.077 文獻標(biāo)識碼 B 文章編號 1674-6805（2017）13-0145-03

近幾年，我國有關(guān)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的依法行政建設(shè)不斷發(fā)展，目前已有七部法律，二十余部法規(guī)[1]，涉及到了職業(yè)衛(wèi)生安全、醫(yī)療衛(wèi)生安全、公共場所衛(wèi)生安全、放射衛(wèi)生安全、學(xué)校衛(wèi)生安全、傳染病防治、動物檢疫、采血供血衛(wèi)生、飲用水安全衛(wèi)生等方面。這些法律法規(guī)的頒布，能夠有效提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作水平、走上法制化行政的道路。雖然我國的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制經(jīng)歷了70多年的建設(shè)，已經(jīng)較為成熟，但是目前在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中仍然存在一些問題，需要針對性的提出改進措施，來提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作效果。

1 我國衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制的形成與發(fā)展

1.1 我國衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制的形成

我國的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制分成了三個發(fā)展階段，包括了初創(chuàng)時期、改革時期和建設(shè)完善時期[2]。

1.1.1 初創(chuàng)時期 這一階段主要是1949年到70年代。在這一階段，主要頒布的法律法規(guī)包括了《中共中央關(guān)于加強衛(wèi)生防疫和醫(yī)療工作的指示》（1951年）、《衛(wèi)生防疫站暫行辦法》（1954年）、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫條例》（1957年）[3]。從這一階段的法律法規(guī)頒布可以看出，當(dāng)時將衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法與疾病防疫問題、醫(yī)療問題三者混為一談，不加區(qū)分，法律法規(guī)的制定并不具備針對性和工作指導(dǎo)性。

1.1.2 改革時期 這一階段主要是20世紀(jì)80年代初到2002年。1982年衛(wèi)生部專門成立了衛(wèi)生防疫司、1990年增設(shè)衛(wèi)生監(jiān)督司。傳染病管理、衛(wèi)生檢疫、衛(wèi)生防疫、職業(yè)衛(wèi)生、食品衛(wèi)生開始實施區(qū)別化的管理。同時，法律法規(guī)的制定速度逐步加快，先后頒布了《食品衛(wèi)生法》《傳染病防治法》《母嬰保健法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《職業(yè)病防治法》《藥品管理法》《國境衛(wèi)生檢驗法》《紅十字會法》《獻血法》《公共場所衛(wèi)生管理條例》等等，具有中國特色的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法法律體系逐漸形成[4]。但在這一階段，衛(wèi)生監(jiān)督工作職責(zé)歸屬于衛(wèi)生防疫站、職業(yè)病防治院，這會導(dǎo)致衛(wèi)生監(jiān)督工作和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作兩者混淆。從1996年開始，國家開始規(guī)范衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的機構(gòu)建設(shè)和職責(zé)確定，頒布了《關(guān)于進一步完善公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制的通知》《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》[5]，強調(diào)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是在衛(wèi)生監(jiān)督司的建設(shè)基礎(chǔ)上，進一步落實執(zhí)法工作。2001年的《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的實施意見》，詳細界定了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)、工作職責(zé)、隊伍建設(shè)、經(jīng)費來源、內(nèi)部制度等詳細問題[6]。

1.1.3 建設(shè)完善時期 這一階段主要是指2003年“非典”發(fā)生后至今的發(fā)展階段。這一階段，主要是在明確了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系之后，進一步落實某些突發(fā)事件的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制、建立屬地管理原則、增加衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的隊伍建設(shè)、落實經(jīng)費支持等等，以此來加強衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 我國衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)的形成

2006年衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的實施意見》中對我國的衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置進行了明確的規(guī)定和規(guī)范。在執(zhí)法地位的確定上，確定其行政執(zhí)法地位不低于疾病防控單位；在名稱確定上，按照衛(wèi)生監(jiān)督廳、衛(wèi)生監(jiān)督局、衛(wèi)生監(jiān)督所逐級命名；在行政劃分上，采用“垂直管理”的原則，設(shè)置衛(wèi)生監(jiān)督的派出機構(gòu)或衛(wèi)生監(jiān)督人員。各級的衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)都列入行政機構(gòu)，從業(yè)人員享受公務(wù)員待遇。

2 衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中存在的問題

雖然我國在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制和機構(gòu)建設(shè)的過程中，已經(jīng)取得了巨大的提升和完善，但是當(dāng)前的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中仍然存在諸多問題。

2.1 執(zhí)法不統(tǒng)一

“執(zhí)法不統(tǒng)一”主要表現(xiàn)為衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門內(nèi)部，缺少明確的工作規(guī)范，省級、市級、區(qū)縣級衛(wèi)生監(jiān)督所、鄉(xiāng)級衛(wèi)生院在執(zhí)法過程中，出現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范不統(tǒng)一的情況。低級的衛(wèi)生監(jiān)督所在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的過程中，隨意性更大，甚至出現(xiàn)蠻橫執(zhí)法和混亂執(zhí)法的情況[7]。

2.2 多頭執(zhí)法

這種“多頭執(zhí)法”的情況起源于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門內(nèi)部的職能交叉問題，而導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)督、重復(fù)執(zhí)法的情況。例如食品衛(wèi)生監(jiān)督部門、公共場所衛(wèi)生監(jiān)督部門、學(xué)校衛(wèi)生監(jiān)督部門，就有可能在校園餐飲的衛(wèi)生監(jiān)督中存在重疊領(lǐng)域，進而導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法問題[8]。

2.3 服務(wù)意識的缺乏

當(dāng)前很多基層執(zhí)法人員的服務(wù)意識淡薄，認為衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是對上級行政部門負責(zé)，因此在執(zhí)法過程中態(tài)度惡劣、工作馬虎，在執(zhí)法的過程中過于強調(diào)處罰，而并沒有幫助監(jiān)督對象進行整改和回訪。衛(wèi)生監(jiān)督工作變成了以罰款為主要方式的工作，服務(wù)意識的缺乏。衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的群眾滿意度低。

2.4 經(jīng)費缺乏

衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門一直面臨著“經(jīng)費缺乏而責(zé)任重大”的尷尬局面。在市場經(jīng)濟飛速發(fā)展的情況下，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門如果全靠衛(wèi)生部的經(jīng)費來源作為行政運營的支持，就會在繁重的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中面臨巨大的人力壓力、設(shè)備壓力和資金壓力，全面執(zhí)法和全面監(jiān)管的目標(biāo)，根本無法達到。

3 加強衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的舉措

針對上述衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門面臨的新問題和新挑戰(zhàn)，本文提出了如下舉措，來加強衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的順利開展。

3.1 加強從業(yè)人員管理，解決執(zhí)法不統(tǒng)一問題

解決執(zhí)法不統(tǒng)一問題，需要從執(zhí)法人員入手，提高執(zhí)法技術(shù)水平。衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的工作人員，要采用嚴格的任用和考核制度，優(yōu)先選拔具備專業(yè)知識和科學(xué)素養(yǎng)的專業(yè)人才，從事衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。執(zhí)法人員必須實行定期培訓(xùn)和考核，不斷學(xué)習(xí)和培訓(xùn)新的監(jiān)測技術(shù)和方法；學(xué)習(xí)新的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的法律法規(guī)、深入理解執(zhí)法規(guī)范，做到執(zhí)法統(tǒng)一。

3.2 強調(diào)分工負責(zé)，解決多頭執(zhí)法問題

在執(zhí)法過程中，需要明確各類執(zhí)法法律法規(guī)的優(yōu)先適用地位。例如確定優(yōu)先適用《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，則需要在食品生產(chǎn)和檢驗的執(zhí)法規(guī)程中，由衛(wèi)生行政部門作為執(zhí)法主體，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、工商管理部門作為配合執(zhí)法部門，防止重復(fù)執(zhí)法和多頭執(zhí)法。

3.3 接受社會監(jiān)督，解決服務(wù)意識的缺乏問題

接受社會監(jiān)督的主要方法是：宣傳衛(wèi)生監(jiān)督的法律法規(guī)制度、向群眾宣傳衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的日常內(nèi)容、公開衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法結(jié)果、接受衛(wèi)生監(jiān)督投訴和舉報。這樣可以督促從業(yè)人員形成服務(wù)群眾的意識，同時幫助群眾理解衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的工作內(nèi)容、認可衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，并保障群眾的監(jiān)督權(quán)力。

3.4 拓展資金渠道，解決經(jīng)費缺乏問題

在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的過程中，需要頻繁使用交通工具、取證工具、檢驗工具、檢驗設(shè)備等。但由于經(jīng)費的缺乏，使得很多基層的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門的技術(shù)設(shè)備，遠遠比不上生產(chǎn)企業(yè)，這樣嚴重影響了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的工作效果、降低了監(jiān)督檢測的質(zhì)量。在拓展資金渠道方面，首先需要衛(wèi)生部的資金支持，幫助各級衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門引進先進的檢測設(shè)備，提供財政專項運營資金支持；其次，在執(zhí)法過程中所收取的罰款，按一定比例提取該罰款，在該衛(wèi)生監(jiān)督所成立專門的資金賬戶，作為運營資金的支持。上級部門定期檢查該資金賬戶的使用情況。

3.5 接受行政指導(dǎo)

在關(guān)注衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法存在的問題并提出解決措施的同時，還需要進一步發(fā)揮上級政府管理部門的作用。在政府的行政指導(dǎo)上，主要是采取“事件回訪”的方式，針對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的事件，定期實施回訪調(diào)查，了解衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的處罰力度是否恰當(dāng)、處罰效果是否顯著、整改措施是否落實等。一方面促進監(jiān)督對象進行衛(wèi)生整改，另一方面檢驗衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門的工作效果。

衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作是我國行政執(zhí)法中的重要環(huán)節(jié)，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的水平和效果直接影響著我國依法行政和依法治國的進程。近年來，我國的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作不斷完善，但是仍然存在著執(zhí)法不統(tǒng)一、多頭執(zhí)法、服務(wù)意識的缺乏、經(jīng)費缺乏等問題。筆者針對不同問題，提出了改進舉措：加強從業(yè)人員管理，解決執(zhí)法不統(tǒng)一問題；強調(diào)分工負責(zé)，解決多頭執(zhí)法問題；接受社會監(jiān)督，解決服務(wù)意識的缺乏問題；拓展資金渠道，解決經(jīng)費缺乏問題；接受行政指導(dǎo)。希望以此來促進衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的不斷完善，推進衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的規(guī)范化。

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（收稿日期：2017-01-27）