淺析應急物資儲備和管理問題及對策

鄭昌余

【摘要】近年來我國自然災害和突發事件頻發，建立完善的應急物資儲備體系對提高我國應急管理水平意義重大。本文主要介紹了應急物資儲備體系的構成，指出了當前應急物資儲備和管理工作中存在的問題，并對完善應急物資儲備和管理提出一些膚淺建議。

【關鍵詞】應急物資；突發事件；儲備管理。

一、引言

突發事件指突然發生，造成或可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。應急物流為突發事件提供應急救援物資，應急物資是應急物流實現的核心環節。因此研究應急物資儲備和管理，提高物流系統應急能力，具有理論和實踐意義。

二、應急物資分類和體系

1.應急物資的分類

按照用途可將應急物資分為生命支持、交通運輸、防護用品、照明設備、工程材料類等十三類；按照需求的原因分為自然災害、事故災害、公共衛生事件、社會安全事件、經濟安全事件五類；按照使用緊急程度分為緊急級、嚴重級和一般級三類。緊急級指對挽救生命財產損失，穩定局勢起關鍵作用且極重要的物資，嚴重級指對減輕災害損失，縮小災情范圍非常重要的物資，一般級指有利于災害救急，減輕災害的損失且必要的物資；按照使用范圍分為通用類和專用類。通用類物資適合一般情況下救災工作的普遍需要。專用類物資則視具體情況而定。

2.應急物資儲備體系

從社會角度看，應急物資包括政府、企業、市場、非政府組織等儲備的物資。政府儲備是應急物資儲備體系的核心，突發事件發生時能第一時間把應急物資調往事發地點，最大限度地減少損失；企業儲備是應急物資儲備的重要組成部分，政府通過出資的方式委托企業進行應急物資儲備或者企業根據自身風險特征自行儲備物資；市場儲備是將市場流通的應急物資納入應急物資儲備中；非政府組織也進行了必要的應急物資儲備，但因起步較晚，儲備的種類和數量遠遠不能滿足需要。

從儲備模式看，應急物資儲備分為實物儲備、生產能力儲備和合同儲備。實物儲備是將應急物資以實物形式儲存在倉庫中，突發事件發生可隨時調用。生產能力儲備是通過和企業簽訂協議，確保突發事件發生時企業能按協議要求迅速生產、轉產或研制救災物資。合同儲備是通過與已有物資的部門或單位簽訂合同，確保突發事件發生時能調用這些物資。

三、應急物資儲備體系建設存在的問題

1.儲備分散，缺乏統籌管理

目前我國應急物資儲備機構尚未統一，不同系統和災種間存在獨立管理、缺乏協調、重復建設等問題。除此之外，應急物資儲備的主體是市級和突發事件易發的縣級人民政府，客觀上造成地區間儲備的差異。

2.儲備數量和種類不足

目前各級應急物資儲備的數量和種類遠不能滿足災害發生時的需求，應急物資儲備的布局也不合理；特別是縣級由于資金有限，缺乏足夠的物資儲備，儲備的數量和種類嚴重不足，甚至有的縣級政府還尚未進行應急物資儲備。

3.一些地方政府只重救災資金和物質的籌集與儲備，而忽視對其管理

主要表現：—是募集的救災資金未按規定及時上繳財政實行專戶管理，滯留在代收代繳單位。有的代收代繳單位從社會和個人募捐上來的資金滯留在本單位，未按規定及時上繳財政，財政部門亦沒有實行專戶管理，影響財政統籌規劃救災資金。二是少數地方發放領用救災救濟款手續不規范。存在補助原因不明、代領簽字手續不規范等問題；存在超范圍使用救災救濟款等問題隱患，嚴重影響款物的安全。三是恢復重建工程不符合管理規范。有的工程沒有與施工單位簽訂施工合同，工程造價按實際工程量計算，存在多計工程價款和滋生腐敗的隱憂。四是分配救災物資依據不足，理由不充分。個別地方存在平均分配救災物資的現象，沒有體現救災資金和物資分配要重點用于受災嚴重和自救能力較差的重災戶的原則，把救災物資變成了社會救濟和扶貧。五是救災物資出入庫內部控制制度不完善，沒有按規定設置物資管理臺帳。上級下撥和自行采購的救災物資，普遍存在不設置入庫、領用登記臺帳，造成救災物資核算不清，不利于保證救災物資的安全與完整。

4.相關法律規范缺失

目前我國尚未形成完備的應急物資法律法規和政策，現有法規涉及面有限，空白較多且針對性不夠。大多法規僅規定了各級政府及相關部門的職責，沒有擴大到社會組織、企業和個人。

四、完善應急物資儲備體系的途徑

1.健全應急物資聯動機制

政府部門要建立應急物資調運的聯動機制，確保儲備在各部門的各類應急物資能夠快速有序的參與救援。地區間應通過應急物資聯動機制提高物資的使用效率。相鄰地區可根據應急物資需求的相似性聯合儲備物資，確保突然事件發生時可緊急調用物資。

2.完善應急物資管理體系

要優化應急物資儲備體系，確定各級政府應急物資儲備的比例關系，統籌安排政府、企業和其他社會組織的應急物資儲備工作，有效配置應急資源。選擇合適的儲備方式，力爭以最小的投入換來最大的社會效益

3.在物資管理方面應做好以下幾點

一是進一步加大監督檢查力度，督促募集救災資金和物資及時將募集的資金上繳財政，募集的物資要及時建立賬冊，做到賬目清楚，完善領用和發放手續。二是健全和完善恢復重建工程管理制度。恢復重建工程不能以時間緊，任務重為由，忽視基礎工作。三是結合實際分配資金，不搞“—刀切”。認真核實災情，區別受災的不同情況及時分配撥付救災資金，保證災后重建的各項工作及時、順暢、有效進行。救災資金的分配依據是災情，災情核實是關鍵。災情發生后，縣、鄉鎮應按有關規定，調查了解災情，及時按規定上報初步的災情報告。災情穩定后，應進村入戶進一步調查核實受災情況，實事求是地向上級報告較為準確的災情，為上級分配資金提供真實的情況，救災資金和物資的分配不能搞“—刀切”。四是嚴格按規定范圍使用救災資金。救災資金是用于安排災民生活和災后恢復重建的專款，是災民的“救命”錢，要用到災民身上。要嚴格按文件規定使用，任何單位和個人都不得隨意改變用途。五是設立救災資金財政專戶，加強資金核算管理。縣鄉應在財政部門或會計集中核算中心設立救災資金財政專戶，專門核算救災資金。救災資金財政專戶專門接收上級撥入、本級預算安排的救災資金和社會各界捐贈的救災資金等。六是實行救災資金鄉鎮直補、結余縣級調劑的辦法。為規范救災資金管理，杜絕救災資金被截留挪用的現象，救災資金到達鄉鎮后，納入鄉鎮救災資金專戶統—管理。對災民的救助款也由鄉鎮民政辦、財政所直接發放到災民手中，并張榜公示，杜絕虛報、謊報災情多領救災救濟款。救災結余資金由縣級統一調劑使用。

4.健全應急物資法律保障

在法律上明確應急物資運轉過程中政府、企業、社會等各參與主體的責任和義務，制定物資流通標準，鼓勵物流企業發展應急物流項目，推動應急物流社會化，通過制度建設引導和推動應急物流各領域的工作。