主體功能區(qū)建設(shè)試點縣政策配套研究

葉家斌

【摘要】本文結(jié)合主體功能區(qū)建設(shè)試點縣實際情況，從財政政策、投資政策、土地與人口政策、環(huán)境政策等方面進行了研究，并對推進主體功能區(qū)建設(shè)提出了政策建議。

【關(guān)鍵詞】主體功能；建設(shè)試點；政策研究

一、財政政策

加快構(gòu)建支持主體功能區(qū)建設(shè)的財政轉(zhuǎn)移支付體系。縣級標準財政收入中，上級財政轉(zhuǎn)移支付是建設(shè)地方主體功能區(qū)最主要的資金保障，建議在均衡性轉(zhuǎn)移支付中增加主體功能區(qū)因素，以此為基礎(chǔ)，調(diào)整財政轉(zhuǎn)移支付體系，通過大幅提高均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，加大對縣域主體功能區(qū)建設(shè)的支持力度，充分體現(xiàn)均衡性支付在保障生態(tài)安全、農(nóng)產(chǎn)品供給安全和保護自然文化資源功能；其他一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付也是財政轉(zhuǎn)移支付的重要內(nèi)容，建議用“因素法”替代“基數(shù)法”完善一般性轉(zhuǎn)移支付的計算方法，整合和調(diào)整專項轉(zhuǎn)移支付，逐步實現(xiàn)統(tǒng)一公式化管理，促進公共服務均等化目標的實現(xiàn)。

加快建立健全生態(tài)補償機制。建議通過上級政府成立生態(tài)補償仲裁機構(gòu)，為生態(tài)生產(chǎn)地和受益地進行中介協(xié)調(diào)，以推進政府型生態(tài)補償平臺的建立；探索建立動態(tài)調(diào)整、獎懲分明、導向明確的生態(tài)補償長效機制；探索建立森林與自然保護區(qū)生態(tài)效益補償基金制度，適當提高重點公益林中央財政補償基金平均標準；加大對國家級自然保護區(qū)的保護力度，設(shè)立支持自然保護區(qū)發(fā)展的專項資金、提供生態(tài)補償；在流域上下游之間建立橫向補償機制，按照“誰受益，誰補償”的原則，明確界定生態(tài)環(huán)境服務的提供方和受益者，通過協(xié)商等多種途徑確定補助額度；除發(fā)揮政府主導作用外，還要積極發(fā)揮市場作用，引導社會資金參與到生態(tài)補償中，實現(xiàn)生態(tài)保護地區(qū)與受益地區(qū)，欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的和諧發(fā)展。

加大扶貧生態(tài)移民的財政支持力度。增加對扶貧生態(tài)移民工程建設(shè)的財政投入，重點解決國家級自然保護區(qū)內(nèi)人口和居住于存在滑坡、崩塌、泥石流等地質(zhì)災害隱患且難以治理地區(qū)居民的搬遷安置工作，著力提高財政資金的保障水平，將配套的基礎(chǔ)設(shè)施資金納入年度財政預算，確保及時足額到位。用好國家易地扶貧搬遷中長期貸款政策和貼息補助政策。引導和鼓勵社會資金參與扶貧生態(tài)移民安置點綜合體開發(fā)建設(shè)，為提升移民就業(yè)技能，移民自主創(chuàng)業(yè)提供政策和資金支持，促進扶貧生態(tài)移民工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持。

二、投資政策

實行按領(lǐng)域安排與按主體功能區(qū)安排相結(jié)合的政策。按主體功能區(qū)安排的政府投資，重點用于支持限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域的公共服務設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護。按領(lǐng)域安排的政府投資，也要與各功能分區(qū)的定位相一致。

對投資項目實行更嚴格的投資管理。應在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和導向目錄的基礎(chǔ)上加入主體功能區(qū)元素，出臺符合主體功能的投資導向目錄，以強化政策的指導力度。扶持經(jīng)濟效益好、市場潛力大、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)項目，加大信貸、用地支持力度，并在項目備案、核準等方面給予積極支持。對國家和省鼓勵類外的投資項目實行更嚴格的投資管理，其中，屬于限制類的新建項目禁止投資，投資管理部門不予審批、核準或備案。

積極利用金融手段引導投資。全面開展金融服務支持主體功能區(qū)投資建設(shè)，金融機構(gòu)加大對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、資源節(jié)約、環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)等項目的信貸支持力度，支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行債券和股票進行融資，鼓勵商業(yè)銀行、政策性銀行對有生產(chǎn)能力、守信用的農(nóng)戶發(fā)放特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)貸款，適度降低貸款利率，鼓勵和引導民間資本投向基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和社會事業(yè)。

三、土地與人口政策

科學劃定和保護生態(tài)紅線。逐步健全生態(tài)紅線的部門協(xié)作和區(qū)域協(xié)調(diào)的管理機制，以維護生態(tài)系統(tǒng)完整性和保護生態(tài)系統(tǒng)服務功能為主導，形成不同部門、不同行政區(qū)共同開展生態(tài)紅線管理的良好局面；建立生態(tài)紅線管理平臺，促進生態(tài)行政管理和社會服務信息化，及時發(fā)布生態(tài)紅線分布、狀況和調(diào)整信息；建立生態(tài)準入制度，將生態(tài)紅線區(qū)保護要求納入環(huán)保體系，作為項目環(huán)保審批的先決條件，對生態(tài)紅線區(qū)保護要求沖突的項目實施“零容忍”；建立生態(tài)紅線監(jiān)察制度，對于生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)的違法違規(guī)行為，開展污染整治與生態(tài)修復專項行動，對不符合要求的企業(yè)和行為進行清理，同時督促生態(tài)修復項目按時完成。

實施積極的人口退出政策。綜合運用社會保障和其他經(jīng)濟手段，引導人口自然增長率較高地區(qū)的居民進一步自覺降低生育水平；加強義務教育、職業(yè)教育與勞動技能培訓，切實提升和增強人口素質(zhì)與跨區(qū)域轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力，積極創(chuàng)造條件引導區(qū)域內(nèi)人口向中心城鎮(zhèn)集聚，并鼓勵人口往省內(nèi)與省外發(fā)達地區(qū)就業(yè)并定居。

探索統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記管理制度。按照“屬地化管理、市民化服務”的原則，鼓勵重點城鎮(zhèn)地區(qū)將外來常住人口納入居住地教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、住房保障等體系，切實保障流動人口與本地人口享有均等的基本公共服務和同等的權(quán)益，引導區(qū)域內(nèi)人口在省級生態(tài)功能區(qū)承載范圍內(nèi)均衡分布。

四、環(huán)境政策

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。黨的十八屆三中全會提出，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。縣級以上政府部門應組建有權(quán)威性的自然資源管理機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)護工作；建立自然資源資產(chǎn)負債表，核算自然資源資產(chǎn)的存量及其變動情況，完善自然資源資產(chǎn)用途管制制度，明確各類自然生態(tài)空間邊界，實現(xiàn)能源、水資源、礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級、梯級利用，發(fā)揮資源最大效能。

監(jiān)測與評價。建立縣域生態(tài)環(huán)境常態(tài)化監(jiān)測與監(jiān)察體系，以區(qū)域性的野外地面監(jiān)測站點為依托，選擇重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的小流域開展生態(tài)環(huán)境變化過程監(jiān)測，根據(jù)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測需要，整合現(xiàn)有生態(tài)質(zhì)量資源，補充完善監(jiān)測站點與監(jiān)測內(nèi)容，全面構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，從宏觀和微觀尺度，研究重點生態(tài)功能區(qū)推進建設(shè)過程中生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀及變化趨勢，為區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的維護、建設(shè)與管理提供決策依據(jù)。

五、結(jié)束語

主體功能區(qū)建設(shè)在推進中面臨的最大挑戰(zhàn)是國家戰(zhàn)略意圖同地方利益相沖突。因此，政策的配套性問題是推進主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。有效推進縣域主體功能區(qū)建設(shè)，必須從配套政策的設(shè)計和完善著手，建立多層次、多領(lǐng)域的補償政策，是推進主體功能區(qū)建設(shè)的重要保障。