國家自主創新示范區試點政策推廣評估
——以中關村為例

張俊芳,張明喜,薛 薇,魏世杰

(中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038)

國家自主創新示范區試點政策推廣評估
——以中關村為例

張俊芳,張明喜,薛 薇,魏世杰

(中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038)

政策評估是政策科學研究的一個重要問題。自2009年以來，國務院先后批準在中關村、東湖、張江示范區和合蕪蚌試驗區開展政策試點，鑒于試點政策對中國科技體制改革的重要作用，本文以試點政策為評估對象，重點評估了其中12項已推廣政策的政策成效，分析政策落地與推廣中出現的問題與障礙，并提出進一步完善建議。

國家自主創新示范區；試點政策；政策評估

1 引言

科技政策是政府為促進科學與技術發展,以及利用科學技術為國家目標(國防、經濟增長、社會發展、環境和健康等)服務而采取的集中性和協調性措施，是科學技術與國家發展的有機結合[1]。而科技政策評估則是政策制定與運行過程中的重要一環，對于改進政策制定系統，克服政策運行中的弊端和障礙，提高政策水平具有深遠的意義。

學術上通常將政策評估劃分為事前評估、執行評估、事后評估三種類型[2]。但目前部分國外學者將政策的事前評估歸入政策分析的范疇，而狹義的政策評估則專指事后評估[3]。關于政策評估的內涵，學術界已經普遍達成共識。一般認為，政策評估既是對政策的效果、效益、效率和政策執行過程進行科學測量的過程，也是對政策的價值、目標、因政策執行而導致的利益分配變化等問題做出評估的過程[4]。由于政策評估的復雜性，往往把政策評估簡化為有所側重的評估框架，以增加評估的簡潔性。目前，公共政策中比較系統的評估框架是瑞典學者Evert Vedung所設計的系統分類框架，他把評估框架分為三大類、八個子類：效果模式框架、經濟模式框架和職業化模式框架[5]。不同的框架其評估標準的側重點不同，有些是側重于政策的執行，比如目標達成模式；有些側重于政策的效果，比如效果模式；有些側重于政策的各利益方，比如利益相關者模式。本文結合Evert Vedung的評估框架，以中關村國家自主創新示范區試點政策為案例，從工作機制、政策效果、經濟效益等方面對政策推廣進行評估，并根據反饋提出政策改進與完善的相關建議。

2 試點政策推廣的總體情況

自2009年中關村建設國家自主創新示范區以來，為落實國務院批復精神，先后開展了股權和分紅激勵、科技成果處置權和收益權、支持創新創業的稅收優惠等16項先行先試政策，其中10項政策已經向全國范圍內推廣，2項涉及高新技術企業的政策已納入新的《高新技術企業認定管理辦法》。各項試點政策及政策著力點的推廣圖譜如圖1所示。

圖1 國家自主創新示范區試點政策推廣一覽

(1)中央級事業單位科技成果處置權和收益權改革試點政策(已納入《促進科技成果轉化法(2015年修訂)》)。為激發科研院所人員活力，圍繞著中央級事業單位產權權屬與收益問題，2011年，科技成果“處置權、收益權”改革開始在中關村進行試點。2013年9月，試點政策擴大至中關村、東湖、張江三個國家自主創新示范區和合蕪蚌自主創新綜合試驗區。2014年9月，在北京中關村等國家自主創新示范區選取11家單位開展新一輪試點工作，賦予中央級事業單位科技成果“使用、處置、收益”完整權屬。2015年10月，修訂后的《促進科技成果轉化法》正式實施，賦予國有科研機構和高校院所成果使用權、處置權；2016年3月，《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規定》(國發〔2016〕16號)進一步細化了科技成果處置權、收益權相關政策規定和操作性措施。

(2)股權與分紅激勵試點政策(已推廣到全國)。為激勵國有及國有控股的院所轉制企業、高新技術企業，以及高等院校和科研院所以科技成果作價入股的企業開展股權和分紅激勵，2010年2月，《中關村國家自主創新示范區企業股權和分紅激勵實施辦法》(財企〔2010〕8號)頒布，在中關村啟動股權和分紅激勵試點工作。2010—2011年，試點政策相繼推廣至武漢東湖示范區、上海張江示范區以及合蕪蚌試驗區。2016年3月，財政部、科技部、國資委聯合印發了《國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法》(財資〔2016〕4號)，將試點政策推向全國[6]。

(3)鼓勵創新創業的稅收試點政策。稅收試點政策包括研發費用加計扣除、職工教育經費稅前扣除、股權獎勵個人所得稅分期繳納等政策，以及2013年試點的“新四條”政策。

研發費用加計扣除政策(已推廣到全國)：2010年10月，中關村試點政策在原有企業研發費用稅前扣除管理辦法的基礎上，進一步擴大了可列入加計扣除的研發費用的核算范圍，加大了對企業研發活動的稅收支持力度。2013年9月，《財政部 國家稅務總局關于研究開發費用稅前加計扣除有關政策問題的通知》(財稅〔2013〕70號)將研發費用加計扣除政策推廣至全國。2015年11月，《關于完善研究開發費用稅前加計扣除政策的通知》(財稅〔2015〕119號)對研發費用加計扣除政策進行了進一步完善。

職工教育經費稅前扣除政策(已推廣到全國)：2010年10月，中關村示范區進行試點，對示范區內的高新技術企業發生的職工教育經費支出，不超過職工工資薪金總額8%的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。2013年2月，試點政策推廣至東湖、張江國家自主創新示范區以及合蕪蚌自主創新綜合試驗區。2015年6月9日，《財政部、國家稅務總局關于高新技術企業職工教育經費稅前扣除政策的通知》(財稅〔2015〕63號)將職工教育經費稅前扣除試點政策推廣至全國。

股權獎勵分期繳納個人所得稅政策(部分推廣)：2010年10月，為解決企業科研人員在獲得獎勵股權但尚未取得股權相關收益情況下，繳納個人所得稅可能存在困難的問題，在中關村示范區開展股權獎勵分期繳納試點。相關科研人員可在不超過5年的期限內分期繳納個人所得稅。2014年12月，該項試點政策推廣至全國范圍。2014年9月，中關村示范區大膽創新，對原試點政策進一步完善，將5年內分期繳納個人所得稅調整為在取得分紅或轉讓股權時繳納，并將科技型中小企業也納入優惠，但目前這一政策僅適用于中關村示范區。

“新四條”政策(已推廣到全國)：2015年10月23日，《關于將國家自主創新示范區有關稅收試點政策推廣到全國范圍實施的通知》(財稅〔2015〕116號)將股權獎勵個人所得稅政策、有限合伙制創業投資企業法人合伙人企業所得稅政策、技術轉讓所得企業所得稅政策、企業轉增股本個人所得稅政策推廣至全國。

(4)科研項目經費管理改革試點政策(已推廣到全國)。為增強科研承擔單位經費使用的靈活性，2011年，在中關村示范區開展科研項目經費管理改革試點。試點改革內容在開展原有間接費用的基礎上，增加了分階段撥付、后補助和經費使用自主權試點內容。2014年，國務院印發了《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發〔2014〕11號)，全面推開科研項目管理改革。

(5)高新技術企業認定試點政策(部分已納入新修訂的《高新技術企業認定管理辦法》)。

2011年3月，中關村示范區開展高新技術企業認定試點,對中關村示范區內高新技術企業認定的條件和程序進行了補充和調整，將成立時間不足一年的初創期企業納入認定范圍，同時，規定企業的技術秘密、新藥等可以作為“核心自主知識產權”。2013年，中關村“新四條”試點政策中，對從事文化產業支撐技術等領域的高新技術企業，減按15%稅率征收企業所得稅[7]。2016年，《高新技術企業認定管理辦法》全面修訂，在認定條件方面做了比較大的調整，借鑒吸收了中關村在技術領域、知識產權種類等試點經驗。

(6)中小企業股份轉讓代辦系統試點(已推廣到全國)。為促進中國多層次資本市場建設，加快建設統一監管下的全國場外交易市場。2009年7月，證監會同意在中關村示范區進行代辦股份轉讓系統試點。2013年12月，在中關村試點基礎上設立全國中小企業股份轉讓系統。

3 政策評估

3.1 工作機制評估

為推動示范區內各項試點工作的有序進行，中關村示范區創新工作機制，成立了“中關村創新平臺”，負責組織及落實各項試點政策。該平臺由國家有關部門和北京市共同組建，下設9個工作組，重在進一步整合高等院校、科研院所、中央企業、高科技企業等創新資源，采取特事特辦、跨層級聯合審批模式，落實國務院同意的各項先行先試改革政策。共有19個國家部委的33名司局長和處長，以及北京市相關部門和區縣的110名派駐人員參與平臺工作，建立了跨層級、跨部門的集中統籌工作機制和協同創新組織模式，形成了高效完善的工作機制。

3.2 政策效果評估

中關村先行先試改革政策試點，著眼于破除束縛創新驅動發展的觀念和體制機制障礙，推動全面深化改革，為全面創新改革積累了寶貴經驗，發揮了示范引領作用。

(1)促進了科技成果轉化。股權與分紅激勵試點政策有效調動了科技人員積極性，提高了企業運營效率。截至2014年底，中關村、武漢東湖、上海張江示范區及合蕪蚌試驗區內已批復的試點單位達到230家，激勵人員超過2000人。科技成果處置權、收益權試點受到了高校和科研院所科技人員的普遍歡迎，統計顯示，各地示范區內高校和科研院所登記的技術合同數量均有不同程度的增加。如2014年，合蕪蚌試驗區內3家中央級事業單位和67家省屬事業單位完成的技術轉讓項目40項，技術轉讓金額3823.1萬元，同比增長25.8%。東湖示范區內試點的華中科技大學，2014年技術合同認定登記1738項，同比增長約37.6%，技術交易額約18.4億元，同比增長超過70%。

(2)激勵企業加大研發投入。2012年，中關村、東湖、張江示范區與合蕪蚌試驗區共有3143家企業享受研發費用加計扣除試點政策，減免所得稅約394.05億元，該政策對于減輕企業研發費用負擔、提高企業創新能力的積極作用明顯。2013年，四個地區共有187家高新技術企業享受了職工教育經費稅前扣除試點政策，減免所得稅共計1334.4萬元，該項試點政策對企業增加職工教育費支出的引導激勵作用顯現。截至2015年12月底，共有3家企業享受技術轉讓企業所得稅試點政策，減免應納稅所得額766.22萬元。北京市共有23戶企業辦理轉增股本個人所得稅備案，轉增股本總金額3.14億元，涉及股東145人，享受分期納稅額5569.64萬元，一定程度上緩解了中小高新技術企業個人股東一次性納稅困難。

(3)加快科研改革步伐。過去的科研項目經費預算體系中，并沒有專門列支間接經費，而預算中允許科研單位提取的管理費大體上僅在直接費用8%的范圍內，無法支撐科研單位為科研工作提供良好的公共設施和條件。科研經費管理試點政策中間接經費最高20%的計提比例，能夠更好地滿足科研機構引進人才、獎勵科研人員的需求，對于提高科研人員積極性，加快科研速度有著不可估量的作用。

(4)吸引社會資本投入科技創新。2012年8月，“新三板”首批擴大試點，新增上海張江高新技術產業開發區、武漢東湖新技術產業開發區、天津濱海高新區，試點范圍擴大后，掛牌企業數量從2011年底的97家，增加到2012年底的200家，增長了1倍多；2013年底，市場擴容至全國，2014年全年掛牌企業數量達到1549家，到2015年底掛牌企業已經達到5129家。隨著市場規模的增加，極大拓寬科技型企業的直接融資渠道，2012年，24家掛牌企業通過定向增資方式融資8.18億元，較上年增長了21.5%；2015年，通過定向增資方式融資金額達到1213.38億元，發行債券融資42.3億元[8]。

3.3 經濟效益評估

在試點政策支持下，示范區(試驗區)已經形成并正在持續優化以“領軍企業、高校院所、高端人才、科技金融、創業服務”等要素和“市場、法治、政策、文化”等環境共同構成的創新創業生態系統，支撐創新創業活動持續產生。

(1)經濟總量保持穩定增長。各示范區近年總收入始終保持了平均兩位數的高速增長。2014年中關村、東湖和張江示范區實現企業總收入合計超過5.7萬億元，連續3年增速保持在18%以上。2014年，三個地區實現GDP合計達10781.1億元，比2013年增長21.9%，已連續3年增速保持在20%以上；合蕪蚌試驗區實現GDP達8574.3億元，連續3年增速保持10%以上。

(2)新興產業快速發展，經濟結構不斷升級優化。高新技術企業數量大幅增加。2014年，中關村、東湖和張江示范區及合蕪蚌試驗區高新技術企業數量共計12120家，比2011年增加68.1%，占全國高新技術企業總量的比例由2011年的13.4%增加到18.1%。戰略性新興產業發展壯大，經濟結構優化趨勢明顯。2014年1至10月，中關村重點發展的下一代互聯網等6大優勢產業集群和集成電路等4大潛力產業集群中的規模以上企業實現總收入1.75萬億元，占示范區規模以上企業總收入的比重達67.9%。

(3)創新能力持續大幅提升。2014年，中關村、東湖和張江示范區企業申請專利共6.8萬件，其中59.7%是發明專利，分別是2011年的2.04和2.19倍；企業授權專利共3.72萬件，其中34.1%是發明專利，分別是2011年的2.05和1.81倍。

(4)創業活動空前活躍。2014年，示范區新創辦企業數量呈井噴式增長。中關村示范區全年新創辦科技型企業1.3萬家，約為2013年的2.2倍；東湖示范區新注冊企業5596家，其中科技型企業占76.7%，同比增長52.8%；張江示范區按一區六園統計，新注冊企業5570家，同比增長7.9%；合蕪蚌試驗區新注冊企業5.36萬家，同比增長64.6%。示范區的新型孵化器也加速集聚，“孵化+投資”“孵化+培訓”“創業苗圃+孵化器+加速器”等孵化模式日益成熟。以中關村創業大街為例，自2014年6月開街以來，截至2015年，共入駐創業服務機構、投資機構40家，孵化創業團隊共計1791家，其中約600個團隊在街區孵化。

(5)天使投資和創業投資快速發展。2014年，中國天使投資日益活躍。據統計，2014年全國已披露的天使投資案例共317起，總投資金額42.26億元；其中53%的投資案例和61.3%的投資金額發生在北京，17%的投資案例和14.9%的投資金額發生在上海。創業風險投資快速發展，2014年，中關村和東湖示范區的創投機構總量分別達到457家和296家，分別是2011年的2.02和6.43倍。

4 政策不足與完善建議

課題組對中關村示范區試點政策進行了持續跟蹤調研與評估，總體認為，試點政策在試點和推廣過程中達到了政策設計初衷。同時，試點政策仍存在優化和探索的空間。

一是部分試點政策本身門檻偏高，精準性有待加強。如研發費用加計扣除政策對初創期企業激勵不夠；有限合伙制創投法人合伙人企業所得稅試點政策僅限于“備案”企業[9]，同時，對投資時間與投資對象進行了嚴格的限定，導致符合條件的企業數量較少，政策吸引力不足。

二是部分試點政策缺乏相關配套政策，設計的科學性、系統性有待加強。如科技成果屬性導致的處置等轉移轉化實踐操作難題包括，科技成果成本核算難、評估難等問題，缺少關于無形資產、科技成果價值評估的相關配套政策；高新技術企業認定管理工作指引還未出臺，缺乏可操作性；研發費用加計扣除試點政策部分環節還未明確具體操作辦法[10]。

三是部分試點政策中涉及的體制機制問題難以突破。如股權激勵政策受到國有資產管理影響，目前國有資產管理辦法不區分無形資產和有形資產，將科技成果簡單視同普通國有資產管理，保值增值風險和壓力大，阻礙了實施股權激勵的積極性。

四是地方試點政策缺乏區域特色。從中關村示范區向其他示范區、試驗區推廣試點政策的過程中，部分地區的政策設計僅是對原試點政策的簡單復制，缺乏針對區域特色的深層次考慮，影響了政策落地和實施效果。

下一步，應結合建設創新型國家的戰略需求，按照深化科技體制改革的要求，針對實施中的問題，不斷加強頂層設計，優化組織管理，系統推進試點政策的逐步完善。

一是結合試點推廣的反饋，不斷提高政策設計精準度。如擴大職工教育經費政策的可扣除范圍；在有限合伙制創投法人合伙人企業所得稅試點政策方面，將被投資企業范圍擴大到科技型中小企業；在技術轉讓企業所得稅試點政策方面，擴大合格技術轉讓范圍，取消非獨占許可的年限限制；在轉增股本個人所得稅試點政策方面，將受惠范圍放寬為高新技術企業和科技型中小企業，取消5年分期納稅限制，允許在取得分紅或轉讓股權時納稅等。

二是繼續突破體制機制障礙。如完善股權和分紅激勵相關配套措施，推動國有股轉持豁免政策制定，完善股權獎勵稅收政策，重點解決非上市國企股權激勵體制機制障礙；對于加計扣除政策，給予小微企業開展研究開發活動更大的稅收支持力度，特別是借鑒國際經驗對因研發投入導致虧損的中小企業給予“稅收返還”等；突破戶籍管理體制，針對吸引高端人才與國際化進行政策設計等。

三是加大政策執行力度，加快政策落地。建議針對試點政策適用對象，開展多種形式的政策宣傳和個性化輔導；加強對相關工作人員的培訓，在稅務辦事大廳專門設立針對試點政策的服務和申請窗口，提高政策解釋的準確性，統一政策執行標準，提高政策執行效率。

四是充分調動地方積極性。在大部分試點政策已向全國推廣后，下一階段的工作重心是發揮各個示范區的主觀能動性，借鑒中關村工作機制，推動試點政策落地，同時根據地方特色，不斷創新和突破。例如開展“天使稅制”試點；試點“稅收意義的股權激勵方案”和延期納稅優惠；試點中小企業“加強”研發費用加計扣除優惠等。

此外，隨著創新活動的極大豐富，創新模式也日益多樣，需要圍繞黨中央、國務院戰略部署，在中關村示范區或其他示范區開展新的試點政策，如旨在規范“新型研發機構”的政策設計、旨在減輕科技型小微企業稅負的政策設計等。

[1]樊春良.全球化時代的科技政策[M].北京：北京理工大學出版社，2005.

[2]陳振明.政策科學[M].北京:中國人民大學出版社,1998.

[3]VEDUNG E.Public policy and program evaluation[M].New Bruswick(U.S.A)and London(U.K)：Transaction Publishers,1997.

[4]趙峰，張曉豐.科技政策評估的內涵與評估框架研究[J].北京化工大學學報(社會科學版),2011(1):25-31.

[5]EVERT Vedung.Public policy and program evaluation[M].New Bruswick，N.J.：Transaction Publishers,1997.

[6]張俊芳.實施股權激勵試點政策的調研分析[J].高科技與產業化，2016(05):22-25.

[7]郭戎,薛薇，張俊芳，張明喜，魏世杰.國家自主創新示范區科技創新政策評價研究[J].中國科技論壇，2013(11):11-15.

[8]張明喜，魏世杰.國家自主創新示范區科技金融政策試點跟蹤研究[J].創新科技，2014(07):14-16.

[9]薛薇，魏世杰.我國股權激勵稅收政策的主要問題與政策建議[J].中國科技論壇，2013(10):30-35.

[10]郭戎，薛薇，張俊芳，張明喜，魏世杰.國家自主創新示范區科技創新政策試點初步評價[J].創新科技，2014(1):28-30.

(責任編輯 沈蓉)

Assessment of Zhongguancun National Innovation Demonstration Zone Pilot Policy

Zhang Junfang，Zhang Mingxi，Xue Wei，Wei Shijie

(Chinese Academy of Science and Technology for Development，Beijing 100038，China)

Policy evaluation is one of the important issues in policy science research.Since 2009，the state council has approved to carry out pilot policy in Zhongguancun，Eastlake，Zhangjiang national innovation demonstration zone，and Hewubeng plentiful test zone.Given the pilot policy on the important role of science and technology reform in China，we tracked and evaluated the pilot policy.This report mainly investigated the overall promoting situation about Zhongguancun pilot policy in recent years，evaluated 12 policies’ results，analyzed the main problems and obstacles which affected policy implementation，and put forward further suggestions.

National Innovation Demonstration Zone；Pilot policy；Policy evaluation

國家軟科學研究計劃重大項目“國家自主創新示范區創新政策試點跟蹤及推廣研究”(2011GXS5K080)，戰略研究專項“國家自主創新示范區試點政策和管理創新績效評價研究”。

2016-09-21

張俊芳(1978-)，女，湖南臨澧人，副研究員；研究方向：技術創新、科技金融。

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